更重要的是，中央、郡、县，只有三级。层级少，管理就方便。下情不难上达，政令亦很通畅，可谓效率高而成本低。如果将郡数控制在八十以内，每郡下辖十到二十个县，对于中央集权的大国应该说是最合理的安排。

然而东汉以后，中央与地方的关系不再简捷，层级也越来越多。东汉，郡之上有州；唐宋，州（府）之上有道或路；元代，路之上有行省；明清，省之上有督、抚。

当然，明清的总督和巡抚，从理论上讲都是中央派驻地方之专员，也都兼有中央政府的官职和官衔，严格地说不算地方官。布政使和按察使，才是省长。唐的道，宋的路，元代的行省，刚开始也不是行政区。但，县的上级机关和上级领导越来越多，却是不争的事实。

这就与汉武帝有关。因为最早成为郡县之上行政区域的州，便正是汉武帝的发明。

那就从州说起。

牧民与牧官

作为地方行政长官的州官，汉代叫州牧。

牧，是很早就有的官名。尧舜时代有十二牧，其实是大部落的酋长，兼任部落联盟的职务。十二牧之上，还有四岳，其实是小联盟的盟主。后来，牧，慢慢成为治民之官的称谓，叫牧夫、牧令、牧守、牧伯。

管理人民，就像放牧一样吗？

是。被汉武帝树为道德楷模的爱国商人卜式，就是这么认为的。当时卜式捐款甚多，却不肯做官。于是汉武帝便说，你到朕的上林苑去放羊吧！

结果，上林苑的羊被卜式养得肥肥大大。

汉武帝大为赞赏。

卜式却说，管理老百姓，也跟放羊一样啦！

汉武帝听他这么说，便让他做了县令。没想到，卜式先后担任县令的两个县，一派祥和太平。14县令也好，郡守也罢，岂非牧？

实际上，地方官就是帝国的牧羊人，他们的辖区也就是牧区。好一点的牧羊人如卜式，基本上无为而治顺其自然；凶一点如宁成，便被批评为“如狼牧羊”。15这样看，州官叫州牧，并不奇怪。

不过，汉武帝设州之时，派出的官员不叫州牧，叫刺史。刺史的任务也不是牧民，而是牧官。他们要管的，是郡守和郡尉，县令和县长。

汉武帝，为什么要这样做？

因为帝国实在太大。据统计，秦郡三十六，汉郡一百多，县则有一千三百个左右，“吏员自佐史至丞相十二万二百八十五人”。16如此庞大的队伍，皇帝一人根本就管不过来，只好让一部分官员去管另一部分官员。

于是，有牧民之官，也有牧官之官。

牧官之官也有两种。一种是上级官员，一种是监察官员。其实上级管下级，原本就有监察的职责。问题是上级官员包括丞相，也需要被监察。结果，相对独立、直接向皇帝负责的监察官员，便应运而生。

这样的官员，就叫御史。

御史也是很早就有的，但到汉代才成为监察官员。此后，中华帝国的监察官员，在中央的都叫御史。其长官和次官，明清以前叫御史大夫和御史中丞，明清以后叫都御史和副都御史。派往地方的，秦和汉初叫监御史，武帝以后叫刺史，唐代叫观察使，宋代叫监司。

监察官员的地位很崇高，他们的法冠叫獬豸。獬豸（读如谢志）是一种神兽，见了不法分子就会用角去顶。因此但凡重大弹劾案，御史都要头戴獬豸冠，身穿内白外红的法袍，当着皇帝和百官的面在朝堂上宣读起诉书。被弹劾的官员则必须立即站出来等待处分，无一例外。

御史的身份和职权也很特殊。

首先权限大。上至宰辅，下至郡县，包括其他监察官员和自己的顶头上司，都可以弹劾。御史大夫张汤，便差点栽在副手御史中丞李文的手上。

其次责任轻。只要听到风吹草动，甚至流言蜚语，就可以举报，不必负核实的责任，也不受反坐的处分，叫“风闻奏事”，也叫“风闻弹事”。

第三独立性强。御史弹劾官员，不必通知照会有关部门，也不必经长官批准。因为监察机关是直属天子的独立部门，监察官员也只对皇帝负责。因此，不但不受其他官员和部门制约，反倒有权监督一切部门和官员。

这三条，从秦汉到明清，一贯到底。帝国中央的监察部门也一直存在，只不过西汉叫御史府，东汉到元叫御史台，明清叫都察院。

但，仅有中央监察部门，是远远不够的。因此，还必须往地方派遣巡视员，这就是刺史。只不过，汉武帝在派遣刺史的同时，还设置了监察区。

监察区共十三个，十二个在地方，即冀州、并州、幽州、兖州、徐州、青州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州。

京师所在的三辅（京兆尹、左冯翊、右扶风）、三河（河内郡、河东郡、河南郡），则与弘农郡合为司隶部。一部加十二州，合起来叫十三州部。

这是汉武帝元封五年（公元前106年）的事。

司隶部的监察官员叫司隶校尉，秩比二千石，犀印青绶。他不但负责监察本部地方官员，也负责监察朝廷，因此地位崇高。东汉时期，司隶校尉出席中央会议时，与御史中丞、尚书令一起专席而坐，号称“三独坐”。

派往十二州的刺史秩六百石，监察对象是二千石到六百石的官吏。监察事项则有六种，叫“六条问事”，超过范围就不能过问，也不能问小吏。

也就是说，刺史治官不治民，查大不查小，问事不干政，巡视不长驻。他们在州里也没有治所，每年八月出京，

岁末回朝。刺史的主要佐属则叫别驾，意思是另外驾一辆车，跟着刺史到处巡视。

由此可见，刺史不是地方官，而是中央特派监察巡视员。州也不是行政区，而是监察区。可惜后来刺史的权力越来越大，管事越来越多，也有了固定的治所。牧官之官同时也牧民，州作为监察区便慢慢向行政区过渡。

西汉成帝绥和元年（公元前8年），刺史改为州牧，职掌与刺史相同，官阶却高得多，秩二千石，位次九卿。以后反反复复，一会儿叫州牧，一会儿叫刺史。到东汉末年，汉灵帝再改刺史为州牧，并赋予军政大权。汉帝国的地方建制，就由郡、县两级，变成了州、郡、县三级。

以后的唐、宋、元、明、清，也如此。一方面，帝国中央不断派出监察官员和监察机关（比如元代的行御史台）；另一方面，监察区和特派员，也不断变成行政区和地方官。

比如清代的总督和巡抚，就例兼都察院右都御史（监察部部长）和右副都御史（监察部副部长）。这时，与汉武帝的设置州部和派遣刺史，已不可同日而语了。

仕途广阔

跟牧官同样重要的，是选官。

汉代官吏的选拔和任命，途径有三：察举、征辟（读如避）、杂途。察举是选举的一种，选举即选择和举荐。这也是历朝历代最主要的仕途，号称正途。

中华帝国的选举制度也有三种：汉代察举，魏晋荐举，隋唐以后科举。三举之不同，在于科举通过考试，荐举通过考量，察举通过考察。考察而后选举，叫察举。

察举是帝国中央极其重视的一件事。元朔元年（公元前128年）十一月，汉武帝下诏称：十室之邑，必有忠信；三人并行，厥有我师。因此，郡守、九卿、礼官、博士，如果不向中央政府举荐人才，就算有罪。

有关部门则定出罪名：大不敬和不称职。

从此，各地人才源源不断涌向中央。

察举也是有科目的，比如孝廉、贤良、秀才。孝廉就是孝子和廉吏，贤良有贤良方正和贤良文学，秀才则叫秀才异等，后来避光武帝刘秀的讳改称茂才。

顾名思义，孝廉重德，秀才重才，贤良则方正重德、文学重才。但总体上说，汉武帝的方针是德才兼备。

举孝廉和举秀才，有规定的时间、名额和制度，属于常科。举贤良则是根据皇帝的诏书，是特科。但不论常科特科，都由官员举荐，被举荐者甚至还要参加考试。这是一般吏民走上仕途的常规方式。

非常规的，是征辟。

征辟就是征和辟。征即皇帝征召，辟即官员辟用。三公、九卿、太守、刺史，都有权辟用吏员（属于官员副职的则必须由朝廷任命）。所以，辟的范围，远大于征。

不过，物以稀为贵，位以帝为尊。被皇帝征召，面子当然比被官员辟用大。面子最大的，朝廷还要派专车恭迎进京，沿途地方也要提供食宿。皇帝为了表示诚意，有时还要一请再请。后来刘备的三顾茅庐，就是遗风。

这就是选举和征辟的不同。选举是乡选里举，自下而上，循序渐进；征辟则是高层看中，自上而下，一步到位。

所以后来那些自视甚高的名士，都热衷于征辟。

征辟靠名气，选举靠德才，这是大多数人向往的。如果名气和德才都不够，就只能靠杂途。

杂途的名目也很多，比如荫袭。荫就是荫子，袭就是袭爵。袭爵仅限于王侯，其他爵位不能世袭。荫子则是级别二千石以上的官员，只要任满三年，就可以推荐子弟一人为官，所以又叫任子。

显然，荫袭制度的受惠者是官二代。