秦始皇的这一决策意义深远。从此，“封建制”退出历史，“郡县制”登上舞台。它的特点，是“天下一统，四海一家，中央集权，分级管理”，上面有中央政府，下面有各级政权。这种国家制度，一直延续至今。这就是秦始皇的历史贡献，所以说“百代都行秦政治”。然而，秦始皇虽然斩断了争论，问题却没有真正得到解决，新兴的帝国制度仍然面临严峻的考验。毕竟，新制度的建立不是一蹴而就的事情，旧制度的复辟则往往在所难免。何况西周创立的封建制，也并非当真就一无是处。它也有它的道理。实际上就连一些有头脑的人，也认为秦王朝二世而亡的原因之一，是未能“裂地分民以封功臣之后，建国立君以礼天下”。这话是贾谊说的，而司马迁以为然。《史记·秦始皇本纪》在引述《过秦论》时，就说“善哉乎贾生推言之也”。我们知道，贾谊和司马迁都是汉人。此二人在世时，郡县制几乎已成定论，他们还这么说。不难想象，秦末汉初之际恢复封建制的呼声有多高。

事实上，大秦王朝刚刚灭亡，封建制就在项羽手中复辟。项羽定都彭城之后，一口气封了十八个诸侯王（其中就有后来灭了他自己的汉王刘邦），天下从此战斗不休，被忧虑重开战端的李斯不幸言中。西汉初年，刘邦迫于习惯的压力，不得不调和折中，在天子直辖的“畿辅”设郡县，畿辅之外封王侯，这就是郡县与封国并行的“郡国制”。显然，这是新旧两种制度讨价还价和政治妥协的结果。

这种***不类的制度给西汉统治集团带来了不小的麻烦，不是异姓王造反，就是同姓王叛乱。柳宗元在他的《封建论》中列举了这些事实：公元前201年，韩王信反。汉高祖前往平叛，被困七天。这就是“困平城”。公元前196年，淮南王英布反，高祖又前往平叛，被流矢所中，一命呜呼。这是“病流矢”。此后，惠帝刘盈、文帝刘恒、景帝刘启，居然“陵迟不救者三代”。朝廷不得不殚精竭虑，软硬兼施，又是“削藩”（削减藩国支郡），又是“推恩”（分封藩王子弟），直到汉武帝元封五年（公元前106年），才算解除了帝国的心腹之患。柳宗元认为，这就是封建制的弊病。

相反，中央集权的郡县制却很快就体现出它的优越性。柳宗元说，秦末天下大乱，有叛逆的民众，没有叛逆的官员（有叛人而无叛吏）。汉初天下大乱，有叛逆的封国，没有叛逆的郡县（有叛国而无叛郡）。中唐天下大乱，有叛逆的将领，没有叛逆的州府（有叛将而无叛州）。柳宗元认为，这就是郡县制的好处。因此，封建制不可恢复，郡县制不可废除——“州县之设，固不可革也”（《封建论》）。

始皇和李斯的立论，主要着眼点于当时的政治需要（休兵）；柳宗元的立论，则主要着眼点于政权的巩固和社会的安定。然而郡县制的意义却远不止于此。西汉武帝之后，各封国名存实亡，郡县与封国并存的“郡国制”退出历史舞台，以州领郡、以郡领县的“三级地方制度”开始浮出水面（汉初只有郡县二级，州也有一个由武帝所设之监察区变成行政区的过程，此处不细论）。州有刺史（后为州牧），郡有郡守，县有县令，中央政府直接任命的地方官，完全取代了分封的诸侯。皇帝册封的藩王，不再有独立主权。此后，这一制度一直为历朝历代所采用。粗略地说，唐，是道、府、县三级；宋，是路、府、县三级；元明清，是省、府、县三级（中国古代地方行政建制多变，郡取消，州降格，层次也未必就是三级，此处也不细论）。郡县制，贯穿了帝国的始终。从这个意义上可以说，无郡县制，即无帝国制。

那么，帝国又是一种什么样的制度？

帝国制度是从邦国制度过渡而来的。所谓“邦国”，是指西周封建到春秋战国时期所实行的一种特殊的国家制度，是我们民族国家形态的初级阶段。当时，中华大地上遍布着许多大大小小的诸侯国（封国）。它们各自独立，相互交往（通婚、通商、结盟、战争），又共同拥戴其中一个（具体地说就是周），作为名义上的“天下共主”（天子），组成号称“天下”的松散的联邦或邦联。这就是“邦国制度”。它的建立，如前所述，就是“封建”（封土建国）；它的特点，则是“一个天下，许多国家”。天下只有一个天子（共主），各国却有各自的国君（君主），因此又是“一个天子，许多国君”。由于这些国家和国君其实是有独立主权的，因此“邦国”类似于联邦或邦联。

邦国与联邦或邦联的不同之处，在于有一个名义上的天下共主，诸侯各国也由这个所谓的天子“封建”而成，因此史书上一般都把诸侯国称为“封国”。但我们要说清楚，封建也好，共主也好，都只是名义上和礼仪上的。各国的领地，其实不少是他们自己打下来的。而且，要扩大地盘，还得再打，只不过打下来以后，要到周天子那里去办个手续罢了。但这个手续仍很重要。没有这道手续，就不是邦国制度了。

这些国家在封建之初大多还很幼稚，是否成形也尚待商榷。所谓“夏禹万国，商汤三千”，岂能都是国家？恐怕不少是部落。周武时八百诸侯，也多半有些是国家，有些是部落国家。这样的状态，与其叫做“国”，不如叫做“邦”。邦，可以理解为介乎国家与非国家之间的政治组织，即“准国家”。比如联合起来组成“美利坚合众国”的那些sae（旧译为州），就是邦。正因为是邦，这才先是组成邦联，后又组成联邦。封建之初的那些诸侯国，就多少有这么点意思。只不过在美国人那里，是十三个邦组成“合众国”。立宪以后，“邦”就变成了“州”。而在周，则是天子“分封天下”。封建以后，“邦”就变成了“国”。

因此我认为，单指这些诸侯国时，可以叫“封国”；由于它们是诸侯之国，也可以叫“侯国”。但如果指制度，则不如叫“邦国”。事实上，这些诸侯国原本就叫“邦”，“邦”的本义也原本就指诸侯封国。比如“周虽旧邦，其命维新”；比如“邦有道，则知（智）；邦无道，则愚”；而诸侯国之间的交往，当时就叫“邦交”。邦，既有国家（《说文》：“邦，国也”）的意思，又有分封（《释名》：“邦，封也”）的意思，贾公彦就说“凡言邦国者，皆是诸侯之国”（《〈周礼·天官·大宰〉疏》）。所以，西周之所封建，就既可以叫“国”，也可以叫“邦”。或者再具体一点，城郭之内曰国，四境之内曰邦（《六书故》），合起来就是“邦国”。

邦国与郡县是完全不同的。邦国有独立国家的性质，郡县则不过是帝国的构成部分和中央的派出单位（这一点后面还要细说）。总之，封建与郡县相对应，邦国与帝国相对应；封建指成因（形成原因），邦国指成形（存在形式）；封国指单体（比如齐为吕尚的封国），邦国指制度。秦始皇以郡县代封建，其实也就是以帝国代邦国。因此，要讨论郡县制和帝国制，就必须讨论邦国制度。

邦国与城邦

邦国制是中国人的发明，正如城邦制是希腊人的创造。

所谓城邦，就是以一个城市为中心的独立主权国家，希腊语叫“波里斯”（polis）。一个城市或城堡加上周边不大的一片乡村区域就算一个国家，这样的国家当然小得可以。除斯巴达以外（斯巴达严格说来不算城邦国家），最大的一个城邦雅典不过一千平方英里（约两千六百平方千米），相当于中国纵横百里的一个大县，其他的城邦都不过只有雅典的三分之一甚或十分之一那么大，有的则只相当于中国的一个乡。历史上通常所谓古希腊，就是由这些蕞尔小邦构成的。

这就颇有些像我们前面所说邦国时代的状况。那时的中国，并不是中央集权的统一主权国家。它也不叫“中国”，而叫“天下”。“中国”这个词，在周代指京师，以后又指都邑或中原地区。用来指中华民族的主权国家，则是很迟的事。

邦国时代的“中国”不是“天下”，邦国时代的“国家”也不是国家，而是“国”和“家”。家、国、天下，是三个不同层次的概念，家是家，国是国，天下是天下。天下属于天子，国属于国君（诸侯），家属于大夫。天下由若干个国组成，国又分解为无数个家（采邑）。家不是家庭，因为它有领土，有疆域，有子民，还有自己的财政收入。大夫对于自己的家（采邑），是有独立治权的。国也不是国家。或者说，不是完全意义上的国家。因为它虽然拥有一个国家该有的一切（比如领土、疆域、子民、赋税、军队、监狱），拥有实际上的独立主权，却没有产权。或者说，有治权，有主权，无产权。普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。产权在理论上是属于天子，甚至是属于“上天”的（这个问题实际上从来就没弄清楚过，详见本书第五章）。由产权派生出来的主权和治权，在理论上也属于天子。天子的产权、主权和治权，则在理论上属于“上天”。天子如果没有“上天”的授权（天命），他的权力、权利和权益在理论上就不合法，别人就可以推翻他（革命）。同样，诸侯如果没有天子的授权，则他的治权也好，主权也好，在理论上也不合法，其他的诸侯就可以拿这个作为借口来讨伐他。这是国和家的情况。

那么，天下是国家吗？不是。因为天子虽然有产权，却又没有主权，也没有治权。或者说，没有诸侯各国的主权和治权。这些权益，在封建之前，天子在理论上是拥有的。封建之后，就没有了。这时，天子能够统治的，其实只有他自己的那个国（比如周）。其他的诸侯如何治国，所有的大夫如何齐家，天子在理论上是不能干涉的。当然，一个诸侯如果闹得“太不像话”，天子也可以发表谈话表示谴责，或召集会议进行批判，甚至下达命令要其他诸侯去教训，但也仅此而已。他并不能像上级对待下级、皇帝对待臣民那样对待诸侯。为什么呢？就因为周天下并非“统一国家”，而是“国家联盟”，周天子则不过“联盟领袖国”的国家元首。他的角色，颇有点像联合国秘书长。打着天子旗号去讨伐别国的诸侯或诸侯联军，也有点像得到联合国授权的维和部队。问题在于联合国并不拥有建立国家的权力，也无权任命各国政府，周天子却有。他可以为各国划定疆域，指定国君，授权治理，这就是“封建”。所以周天子并不是联合国秘书长，周天下也不是联合国或国际社会。

不过邦国时代的“天下”，又多少有些联合国或国际社会的意思。诸侯各国之间，也和希腊的城邦一样，有着它们的“国际关系”。它们之间也有谈判与结盟、条约与使节、宣战与媾和，甚至还有国际间的调停（比如召开“弭兵大会”）和通行的“国际关系惯例”（比如“两国交兵，不斩来使”）。在邦国制度的早期，这些林立的封国规模都不大，有的也就是一个城市或城堡加上周边不大的一片乡村区域，即所谓“小国寡民”。国与国之间，是广阔的无人区，因此不是“鸡犬之声相闻”，反倒可能是“风马牛不相及”。

但如果说邦国制度即相当于城邦制度，却是大错特错。

关于城邦与邦国的区别，顾准先生的《希腊城邦制度》有很清楚的描述。首先，就国际关系而言，希腊的城邦是完全独立的、相互平等的。即便是从一个城邦中分裂出去的“殖民地”，其与母邦之间的关系，也完全平等。母邦不但无权干涉子邦的内政，而且子邦还可能向它的母邦发动战争。邦国则是不平等的。公侯伯子男的爵位等级就是不平等的法定依据，大国干涉小国甚至为其代立国君，则是不平等的实际表现。更何况，诸国之上，还有一个实际上或名义上的“天下共主”——天子。天子的权力直接来自于“天”，诸侯的权力则至少在名义上是天子授予的。天子是诸侯的“宗主”，诸侯是天子的“守臣”。他们之间的关系，有尊卑、贵贱、嫡庶等诸多差别，并不平等。在邦国时代中后期（春秋时期），尽管天子已不再是最强大的（最强大的是“霸主”），却仍然是最尊贵的。诸侯要争霸，仍然要打出“尊王室”的旗号。也正因为此，诸侯国之间的兼并一直被视为伟大的王业。这与希腊城邦的容忍邻邦独立，不愿兼并和扩张，也大相径庭。

其次，就国内体制而言，城邦实行的是民主制，邦国实行的是君主制。民主制的城邦依法选举行政长官来管理国家事务。这些行政长官由公民“轮流坐庄”，而且只尽义务，不领薪水。一旦下台，与普通公民无异。比如彼奥提亚的将军帕梅农达斯落选后，就以普通战士的身份参战。君主制的邦国则依礼册立国君、大夫，国君和大夫都是世袭的，而且依礼应由嫡长子承袭爵位。一旦袭爵，则诸侯有国（邦），大夫有家（邑），终身受用。城邦的官员既由“民选”，公民当然也有权罢免。邦国的国君既由“天授”，则臣民们自然也无权废立。即便废立，也不容一般民众置喙。

不错，希腊历史上也曾有过专制君主（despo）。但这种专制是不合法的，他们也因此被叫做“僭主”，意谓其专权系由僭窃而来。而在中国，无论是邦国时代还是帝国时代，只要是依礼册立的国君，就有专制的权力，不专制大家还有意见，还会恳请君王“乾纲独断”。只有臣行君权（也包括使用君主的礼仪）才叫“僭越”。这种事情也是有的。比如，用六十四个乐伎排成八行表演乐舞（八佾），是天子之礼。诸侯只能六行，大夫只能四行。鲁国大夫季氏（可能是季孙意如）居然“八佾舞于庭”，就是“僭越”了。但这事只可能发生在邦国制度即将解体的时候，而且是让遵循古礼的“正派人”痛心疾首的事情。比如孔子得知后，就说了“是可忍，孰不可忍”的话。

第三，就国民身份而言，城邦里的人是“公民”，邦国里的人是“臣民”。公民是城邦的主人。作为主人，他们有拿起武器保卫城邦的义务（顺便说一句，他们的武器、甲胄和马匹全都是自费的），也有参加邦内议事和审判的权利（也顺便说一句，参加这些工作起先都是不领薪水的，也没有什么加班费、劳务费、出场费）。在伯里克利时代，雅典的全体公民都要出席“公民大会”，对诸如宣战与媾和之类的城邦大事，握有最高决策权、监督权和终审裁判权，这就叫“主权在民”。每个公民在公民大会上都有选举权，也都有被选举权，都有可能被选为“议事会”成员，也都要轮流参与陪审法庭，这就叫“轮番为治”。“主权在民”和“轮番为治”加起来，就叫“民主”。或者准确一点，就叫“城邦民主”。

城邦里面不但有公民，还有奴隶。奴隶是没有权利的。邦国里面的臣民却既不是奴隶，也不是公民。他不是奴隶，因为有功可以授爵。他也不是公民，因为无权参政议政。即便参政议政，也是奉命奉旨，不是他的权利和义务。因为臣民不是国家的主人，而是君主的仆人。这里说的“君主”，还不一定就是国君。国君固然是国内的君主，却又是天子的臣仆。同样，大夫之于家臣、父亲之于子女，也是君主，是“家君”。所以，在邦国时代，“君”至少有三种：天下之君、国君和家君。这些“君”对于自己的“臣”，在理论上握有绝对的统治权，包括生杀予夺之权（君要臣死，臣不敢不死）。这种君臣关系是不能变动的，不存在“轮番为治”；这种君臣关系也是不容颠倒的，不存在“主权在民”。

邦国与城邦，岂能混为一谈？