山雨欲来

1936年6月21日，采访过欧洲主要国家首脑的安妮奥黑尔麦考密克夫人在《纽约时报》上撰文，就罗斯福与希特勒、墨索里尼等治国者的外貌作了比较。她发现后者为执掌政权付出了沉重的代价：紧张和焦虑在他们脸上刻下了深深的皱纹；艰难时世令他们面容憔悴，过早衰老；他们全神贯注于自己造成的令其精疲力竭、焦头烂额的时局，他们在嫣然独处时显得疲惫而困惑。而美国的罗斯福则完全是另外一种形象：总统职务在他身上留下的痕迹之少令人惊异，他在愉快而自信的神情背后保持着一份超然的宁静和安祥。“他体重略增，华发少许；几乎就同就职那天一样硬朗健康。他脸色晒得黝黑，眼睛碧蓝明亮；自上次竞选以来度过了极其折磨人的4年时光后，这双眼睛反而比过去更加敏锐、好奇、友好而深不可测了。”

出现如此鲜明的反差，当然有着极为复杂的原因。但其中应该有这样一点，即同为国家首脑，罗斯福的内心世界所观照的外在环境以及正从事的事业迥然有异于希特勒和墨索里尼，而且在这方面甚至有着质的不同。

在1933年3月4日罗斯福宣誓就职的次日，阿道夫希特勒的纳粹党在德国举行的最后一次自由选举中获得了压倒性的胜利。几乎在同时，日本军队占领了中国热河省省会承德，随即兵临长城脚下，开始攻打长城各要塞。罗斯福的就职演说中只有一小段是讲述对外政策的。当时深重而危急的国内问题迫使他不能，也不便多谈外交政策。睦邻政策集中地反映了当时美国人对国际关系问题的态度或期望，也基本上反映了罗斯福对美国在国际方面的希望。但是，希特勒控制下的德国，并没有坐等罗斯福按照轻重缓急的顺序先去处理好国内问题。当罗斯福把美国青年编组成”造林大军”去中西部山坡植树造林时，希特勒把德国青年编组成”褐衫大军”、党卫队和”冲锋队”；正值”第一个百日”新政刚刚过去时，希特勒把全德国的经济纳入了他的”总体战争经济体制”。希特勒旨在将国内外所有的德意志人重新结合起来，成为一个统治欧洲和号令世界的”优等民族”。其手法不外两种：一是如洛克腾堡所言，“以一种魔鬼般的本领离间他的对手并利用他们的弱点和愚行来取利”；二是如丘吉尔所言，”从失败的深渊里召唤出了潜藏在那个欧洲人数最多、最有用、最残忍、最矛盾而又最招致不幸的种族身上的那些阴暗、野蛮的冤魂”。希特勒唯一能够容忍而且仅仅愿意容忍的是其他地区的同他目的相同的那些统治者。这包括意大利的墨索里尼、日本的东条英机等其他地区的小独裁者。拉美的一些独裁者和准独裁者们能量有限，但各自扶植了一支对美洲安全具有潜在危害的亲近纳粹的”第五纵队”，这对于罗斯福的睦邻政策而言，显然是不利的。

罗斯福的教养、政治理念、从政经验（尤其是一战中的经历）和禀性都决定了他对国际事务的基本态度。此外，他还具有这样一种情结，即长期萦怀于心而又挥之不去的威尔逊式的国际主义。他在1928年以后的4年里，一直设法避谈对外关系问题，主要是因为面对国内强大的孤立主义势力，为了着眼于1932年的大选，他必须要模糊自己的立场。1932年大选期间，穷追不舍的孤立主义分子赫斯特一度将罗斯福弄得窘岂不堪。当时罗斯福勉强应付过关，已使国际主义分子大为沮丧。亨利普林格尔在《民族》杂志上写道：“罗斯福扯下了他过去高举的旗帜，但却没有树立新的旗帜。”对此，罗斯福有口难言。

最具权威的罗斯福传记作者弗兰克林弗雷德尔以其多年的研究成果表明：关于罗斯福的外交思想，”从他任总统期间总是把美国利益放在首位来看，他是一个民族主义者；从他相信美国的幸福有赖于其他各国的政治稳定与经济保障来看，他是一个国际主义者。”

事实上，在竞选运动胜利结束以后，罗斯福就立即抛离了他那发表于1932年2月2日、旨在回复赫斯特的演说中的一些观点和主张。他在对外关系问题上的一度沉默并不反映他的真实思想。就职前，他两次拒绝同胡佛公开合作以协力解决战债、裁军与召开世界经济会议等外交问题，不是因为他对外交政策漠不关心，而是出于一种要将新政府同胡佛政府划清界线的个人考虑。他任命了主张自由贸易、反对经济战的科德尔赫尔为国务卿，国际主义者威廉菲利普斯为副国务卿，并同威尔逊总统的首席财政顾问和副国务卿、一位著名的国际主义者诺曼戴维斯多次商讨解决上述国际问题的办法，随后任命他为出席日内瓦裁军会议的美国代表团团长。罗斯福让戴维斯在1933年5月25日向裁军会议代表们声明：倘若和平受到威胁，美国将同其他国家共同商讨对策；一旦出现事实上的侵略，美国将制止企图破坏集体努力的任何行动，以惩罚美国及其他国家一致公认的侵略者。”这项声明在4个星期内使人强烈地感到，罗斯福已经成为一心为促进国际和睦的世界领袖。在国内外人民的心目中，他已成为世界经济会议的主要倡导者，也是日内瓦谈判的核心人物。”此外，上任伊始的罗斯福还致力于将睦邻政策落到实处，以改变美国长期以来在拉美国家中丑陋的帝国主义形象。他主张推行”集体责任制”，不主张美国独断专行。他放弃了那种以武装干涉为中心的拉美政策。罗斯福还在1933年11月17日签署协议，与苏联正式建交，从而结束了自十月革命以来美国拒不承认苏联长达16年之久的不正常历史。前苏联学者亚鲍恰科夫斯基认为，”罗斯福按其教育、生活态度及其倾向性来说，都是一个资本主义者。但是这并不妨碍他把美苏关系建立在睦邻、互利、互相尊重的基础上。”罗斯福不像胡佛那样固守僵硬的意识形态阵地，而是一位灵活务实的现实主义者。

长期以来，罗斯福形成了这样两个信念：一是国家之间的相互依存，即国家之间为了长期的繁荣与和平而互相信赖；二是一项有效的对外政策需要国内稳定牢靠的支持。换言之，他相信，美国经济的繁荣最终要依靠国外正常经济的恢复——通过包括美国在内的所有主要的贸易强国的共同合作才能实现的恢复。罗斯福清楚，繁荣与和平之间是一种唇齿相依的关系。一方面，他发现世界经济萧条和侵略问题是不易解决的；另一方面，他担心美国严重的困难和强大的孤立主义势力是否允许他在海外作出任何行动。巴黎和会后，他运回到海德公园的那张威尔逊总统用于起草盟约的桌子，成了他上述两个信念不变的象征。

正值欧洲战云密布，世界笼罩在法西斯主义的阴影之下时，美国举国上下却生活在一种浓郁的孤立主义氛围之中。绝大多数美国人对战争的危险、对如何阻止和打击德、意、日法西斯势力等这类问题漠不关心。他们倾身心地对付大萧条引起的无穷无尽的个人危难，厌倦和反感那些把他们的注意力引向国外的劝告。他们反对美国卷入欧洲那似乎是永无尽头的恩怨和纠纷之中。宾夕法尼亚州州长乔治厄尔的主张就典型地代表了这种心理。他宣称：“让我们把眼睛转向国内。如果世界将变成一个荒芜、仇恨和苦难的原野，那就让我们更加坚定地守护和保全我们自己的自由绿洲。”

孤立主义情绪是美国最古老的传统之一。若探本溯源，它可上溯到国父华盛顿发表的《中立宣言》和《告别演说》。华盛顿谆谆告诫美国人要信守这样一条准则：即坚决不要把美国的命运与欧洲任何一部分的命运纠缠在一起，以免使美国的和平与繁荣卷入欧洲的野心争夺、利益、情绪或反复无常的罗网中去。华盛顿的遗训被历届国会奉为圭臬。此后的门罗主义福的近一个半世纪里，含义多变。它在普通国民中也具有广泛的影响。美国与多事的欧陆间隔着大洋。当时没有国际航班，少数美国人出国就坐远洋轮船，从纽约到罗马最快也要10天，从加州到东京起码需半个月。二战前横渡大洋实属不易，天然的屏障给美国人一种地远心自安的保守、自重心理。

坚决反对美国卷入国际纠纷的言行和阻挠罗斯福可能迎击法西斯势力扩张侵略的活动，主要来自国会、内阁甚至罗斯福身边顾问中的孤立派。它们主要代表中西部和西部的农场主和新兴工业资本家的利益要求，它们反对那些与欧洲关系密切的东部大财团和英国的国际金融财团。此外，赫斯特报系、库格林神父、朗、三k党人、德裔美国人联盟以及少数民族中的法西斯组织等，都是坚决的孤立主义分子。

20年代的美国历史学家基于对第一次世界大战史料的重新发掘与研究，认为一战是帝国主义列强之间的卑鄙争夺，并与军火的制造和贸易息息相关。新闻界人士声称，美国及仆人民在1917年是被”发战争财的人和协约国宣传”两种势力气进了一场毫无价值的战斗事业中去的。舆论界的一些领袖甚至公开为他们在1917年把美国带进战争感到内疚，并决心永远不再滥用美国人民对他们的信任。历史学家还论证说，一战和南北战争一样，是个悲剧性的大错。修正论者认为，政治就是妥协的艺术，他们因此把布赖恩推崇为一战前外交活动的英杰。他们认为威尔逊发表的那些理想主义的声明，掩盖了谋取暴利者们恶劣的贪欲，而且全国都受到协约国巧妙宣传的摆布。参议员威廉博拉等人则深信国际联盟”不过是欧洲军事机其中的一个齿轮”。还有不少人认为：如果要避免战争，就应当迁就希特勒，他要求生存空间似乎并非无理，他想把所有德国人联合在一面旗帜之下，在一些人看来，似乎是实行民族自决原则，做得比威尔逊在凡尔赛所做到的还要忠实。

在这种思潮的影响下，美国人民普遍地对第一次世界大战深感失望。一场以牧师、妇女和大学生为主力军的和平主义运动在30年代得到了大发展。各级教科书极力贬低尚武的英雄人物，军事史几乎被取消，儿童们被劝告不要去作打仗的游戏。每年的五一劳动节都有数十万大中学生为和平而罢课、游行。不少知名的宗教界领袖加入了反省自己一战”罪行”的行列，他们纷纷在公众面前痛切地忏悔自己曾在某种意义上对一战的支持，并”毫无保留地答应永不重犯那种错误”。有一位评论家指出：所谓”永远不再”的誓言成为30年代的一种风气，恰如宣布禁酒之前人们纷纷发誓戒酒一样。

国内孤立派对新上任的罗斯福总统戒心极重，因为他们对罗斯福的成长史、背景、从政经历、言论等了如指掌。他们在罗斯福上任不久，就进行了一次有关武器贸易及其在世界政治中有害影响的调查。1934年4月，参议院又成立了以著名孤立派北达科他州共和党人杰拉尔德奈为首的调查军火工业的特别委员会。调查对象为第一次世界大战期间的军火制造商和银行家。如此重提陈年老帐，目的在于给罗斯福来个”敲山震虎”。该调查委员会得出了令国民震惊的结论：美国在1917年参加欧洲战争既非保卫本国的利益；又非捍卫民主制以拯救世界，而是那些军火利益集团和金融家们施展阴谋诡计而招致的结果。该委员会同时发掘了不少耸人听闻的证据材料，以支持、佐证上述结论。这就使美国公众轻易地得出结论，即认为华尔街为牟取暴利而需要战争。《芝加哥论坛报》、赫斯特报系以及一些历史学家和作家顺势推波助澜，使很大一部分公众舆论变成一种极其天真的意见，认为美国上次被怂恿着卷入战争，为的只是让”死亡商人”发财，我们若再干预任何未来的欧洲战争就等于犯罪。

由于受到如此强烈的掣肘，更由于国内大萧条的深重局面等待收拾、整顿，罗斯福在第一个任期内的外交政策基本上没有多大的自主性或可供他发挥的余地。更深一层的原因是：罗斯福1932年竞选胜利所付的部分代价——即无条件地反对美国同国际联盟的集体安全努力进行合作和奉行建立在不卷入国外纠纷基础上的谨慎的中立政策——使他很难立即在当选后回归到真实的自我，充其量只能做一个遮遮掩掩的”私下的国际主义者”。而在表面上，他只能身不由己地随着1932年的惯性下滑。这是一种”在一个没有门的墙上去找一扇门”的景况。于是，在很多公共场合，他合着孤立主义者的调门泛泛而谈美国的外交政策。他甚至担心，值此政策气候下，外交上的轻举妄动将会损害他那来之不易的政治上所受的拥戴和他那心爱而又优先的国内政策纲领。因此，他对于1933年伦敦经济会议的冷漠和打击、他对于胡佛的国联和战争贷款政策的继续贯彻，以及他听任国会通过空前的高额保护关税，都是善于见风使舵的罗斯福总统权衡利弊后不得己而为之的一种结果。从倾向性上看，它们是一种从原有的国际主义立场上的退却。总之，这一切，都可概称为”罗斯福的现实主义”。

有一个插曲似乎说明罗斯福并未甘心一味地退却。当他根据一份详细的调查得知，将有大约23以上的议员赞成美国参加国际法庭时，他立即在1935年1月要求参议院批准该法案。可是，他的要求在全社会引发了一场轩然大波。以库格林神父和赫斯特报系为首的孤立主义势力大造舆论攻势，把国际法庭说成是与国际联盟一样的可怕的组织，是国际银行家和财阀的罪恶工具，恪守传统准则的美国万万不可进入这间房子。这种煽动立竿见影，全国各地的抗议信件、电报如同雪片般飞向国会，邮差用手推车把它们不断地送到参议院办公室。同时，强大的院外集团成员在为反对此法案通过而四处活动。这样，参议员中的反对派由最初的10名增加到36名。罗斯福的情报失灵了。该法案以7票之差未获23多数。罗斯福又一次地领教了孤立主义势力的厉害。这使他更清醒地认识到，作为总统，他在外交事务中暂时还不能随意行动。他只能在斡旋中等待，或者在适宜的时候进行解释和引导。

罗伯特达莱克认为，孤立主义者反对参加国际法庭的呼声拨动了当时美国国内几根绷得最紧的琴弦：它有力地奏出了美国对欧洲赖帐不还的行径的满腔怒气；奏出了唯恐欧洲不顾美国利益把它拖入又一次战争的忧虑；奏出了奈领导的调查委员会揭露的事实真相使人们产生的信念；奏出了对战争将令人不能容忍地把美国的民主制度最后拖垮的担心。不久，沃尔特米利斯撰写的《通向战争之路：19141917年的美国》一书出版并迅速风行全国。该书是一部具有强烈的历史借鉴意义的战争警世录，人们不难从中认识到：美国本来是可以避免卷入第一次世界大战的，如果当初有一部严格的中立法案的话。无疑，该书无异于给业已高涨的孤立主义情绪火上浇油，致使”群众情绪如此强烈，某种中立法已不可避免；剩下的问题只是国会要不要把外交政策的控制权从总统手里夺过来。”

同时，欧洲局势的日趋恶化使孤立主义者顿生一种紧迫感，即立即制定一项中立法案或采取一切可能的预防措施，避免美国卷入战争。1935年3月，纳粹德国不顾任何方面的反对，恢复普遍义务兵役制，在和平时期建立拥有36个师、约50万人的正规军。希特勒政府还正式宣布，德国在军备方面将不再受《凡尔赛条约》的约束。对此，英法政府只能在形式上表示抗议和遗憾。是年，德军举行了以进军莱因区为目标的军事演习，其国防军司令部制订了代号为”红色”的对法作战方案和入侵奥地利的”奥托方案”，以及入侵捷克斯洛伐克的”绿色方案”。而信奉”做羊百日，不如当狮一天”的墨索里尼则通过苏伊士运河源源不断地向东非集结军队，这年10月3日，意大利法西斯不宣而战，越过马雷布河边界，从南北两方大举入侵阿比西尼亚（今埃塞俄比亚）。日本法西斯在这年的4月以后，紧锣密鼓地制造了旨在侵吞中国华北5省的”华北事变”。

国会加紧了行动。它不仅没有给罗斯福自主行事的权力（这使罗斯福在这年春夏试图采取集体行动的希望迅速化为泡影），而且，由于报纸头条新闻充斥着埃塞俄比亚战争动向的消息，国会不捆住总统的手就不休会。议员们向国会提出了一系列决议案，主张严守中立的运动开始活跃起来。罗斯福气初试图把决定中立的问题从外交委员会那里夺过来，以防止国会通过一项无区别对待的严守中立法案，但此举立即引起外交委员会的委员们的强烈不满和抗议。4月初，杰拉尔德奈通知罗斯福说，负责调查军火贸易的特别委员会将把中立问题交给外交委员会去处理。于是，罗斯福又设法采取其他行动以阻止国会。他虽然认为有区别对待的灵活的中立法是上策，但他意识到要让国会通过这样的提案是不可能的奢望。因此，他要求参议员皮特曼把提交外交委员会的全部中立法案搁置起来。

然而，全国上下都极其担心日趋恶化的意大利——埃塞俄比亚的紧张局势会成为另一次世界大战的序幕。因此，要求制定中立法的压力继续增大。全国各类和平运动组织和反战组织掀起了一浪高过一浪的要求制订严守中立法案的运动。这种情势已迫使国会领导人发现，国会再也不能对这些要求置若罔闻了。

罗斯福当然希望获得总统灵活应对的外交权限，以惩罚意大利，并向德日两国示威，表示美国将同其他民主国家一道反对任何地区的侵略。但他深知，国会和美国人民无意在国外采取大胆行动。如果他坚持推行自己的观点并试图在国际舞台上有所作为的话，就会影响1935年夏”第二次百日新政”期间他正在设法使国会通过的部分立法计划。事实正朝罗斯福所担忧的局面发展。8月20日，以参议员博恩、克拉克、奈、朗和范登堡为首的孤立主义者开始阻挠任何议案的通过，”他们发誓要这样做，直到参议院通过一项强制性的严守中立法案为止。”

这样，参议院在次日仅仅经过25分钟的讨论，就一致投普通过了由皮特曼提出的一项妥协法案。它规定对一切交战国实施武器、弹药和军需品的强制性禁运，但它授权总统确定哪些属于军需品和什么时候实施禁运；它禁止美国船只向交战国运送军火；它授权总统不保护乘坐交战国轮船旅行的美国人；它规定建立一个军火管理委员会来监督从美国运出的武器。8月31日，罗斯福总统予以签署。曾两度支持罗斯福竞选总统的加州参议员海勒姆约翰逊兴奋异常，他说：”今天就是所谓孤立主义者胜利之日，今天也记下了国际派的垮台。”

其实，这项中立法是无论哪一方都不满意的决议，它通过折衷后规定的有效期仅为半年（到1936年2月29日终止）。其意图十分明显，即主要地用来在国会休会期间约束总统。舍伍德指出，罗斯福”勉强”签署了这个纯属追溯性的法律。它的制订是出于一种信念，似乎美国能靠立法手续来避免战争。它与禁酒法差不多，是一种”动机高尚”，但后果极坏的试验。1936年2月，国会将1935年的中立法延长1年。由于仍居优势的孤立主义者内部也有分裂，所以1935年中立法未能更进一步地修改为真正严格的中立法。它除了重申原来的规定外，还禁止给交战国贷款；对新加入战争行列的国家，总统不能行使自由处置权，而应执行强制性武器禁运。这两个中立法都得到公众的普遍支持。

1936年大选前几个月的罗斯福显然不能逆流而上。8月14日，他在纽约肖托夸夏季讲学中心发表了”我痛恨战争”的演说。他首次公开承认，在过去几个月里，他个人对国际状况比对当前国内前景更为关注，而且更不乐观。他表示自己把每天24小时的相当一部分用于研究外交关系。随后他向听众保证：“我们避免承担可能使我们卷入国外战争的政治义务；我们回避同国际联盟的政治活动发生联系。……为了思考和筹划如何使我国不至卷入战争，我已经用了不知多少时间，而且还要继续使用不知多少时间。我但愿能使所有的国家都不受战争之苦；然而那不是我力所能及的。但我至少可以确保：美国的任何行动都不至于引起或促成战争。”罗斯福还以令听者为之动容的语言追述了自己在一战中那不堪回首的经历和见闻，随即发出了”我憎恨战争”的话语。演说经过媒体的传播，立即在美国人民中引起了强烈的共鸣。

这年7月，西班牙内战爆发。德、意法西斯公开进行武装干涉，以帮助佛朗哥击败共和国军和建立法西斯政权。罗斯福政府于8月7日发表了不干涉西班牙的声明。罗斯福这时的表现一度比某些鼓吹中立法的人更带有孤立主义色彩。他接受了英、法的观点，即只有严格的不干涉，才有希望使西班牙战争局部化，从而避免一场可怕的世界大战。他对帮助西班牙共和国政府摆脱法西斯统治已兴趣不大，“或者根本没有兴趣了。和伦敦一样，他唯一的目的就是避免使西班牙战争发展成全面的欧洲战争。”他主动向国会提议修改中立法，把武器禁运扩大到适用于发生内战的国家。国会遂于1937年1月正式通过了补充中立法，对西班牙内战双方实行武器禁运。这就等于把西班牙的内战看成仿佛是两个有同等权利的外国的冲突，而不是一场反对公认的政府（并且是与美国早就有外交关系的民主政府）的暴乱。当泽西城的一位出口商运送一批飞机和军火给忠于西班牙共和政府的组织时，罗斯福严厉地斥责了他，说他”完全没有爱国心”。此时正值1936年大选的最后紧要关头，罗斯福更加急于赢得和平主义者、孤立主义者、天主教徒的支持。他甚至写信给美国驻欧洲各国的外交官员，要求他们回国为这次大选出力。

罗斯福在1936年与孤立主义者的”握手言欢”具有多重意义。表面上看来，它似乎主要是出于一个简单的竞选策略，是一种似乎有违罗斯福真实意愿的实用易行的权宜之策。罗斯福也乐意被人这样看待，他甚至乐意宣称目前他的外交政策是他更大、更深远的行动计划的组成部分或必需的阶段。实际上，它是罗斯福一贯具有的政治起格的又一次体现，他从来不肯公然将自己安排到易受攻击的阵营分明的地带。不到万不得已从不肯暴露自己，这是他“如狐狸般狡猾的一面”。他发现这样做，其政治上的好处要大于不这样做，更远远大于反其道而行之。赫尔国务卿后来承认：“这一次，我们的立场对于明显对立的孤立主义者和国际主义者来说，似乎是都能接受的。孤立主义者赞成我们，是因为我们避开了战争；国际主义者赞成我们，是因为我们同英法合作。”此外，1936年的罗斯福还希望通过接受甚至主动要求修订中立法这些举动，来消除全国对总统拥有过大的控制权而日益增长的忧虑。总统的权力随着新政纲领的实施而不断扩大，人们认为只有严格限制总统的决定权，才能避免再次发生上次世界大战的悲剧事件。现在他主张对西班牙实施禁运有着冠冕堂皇的理由——制止一场欧洲战争。由于为和平而作的这一点努力不需要美国承担任何国际义务，所以在国内也几乎完全不需要承担什么责任。罗伯特达莱克揣摸着处于大选冲刺阶段的罗斯福，一定会为这种何乐而不为的做法感到得意。1936年的大选似乎证实罗斯福的策略是有效的。他比对手多出1100万张选票数，但是这并不能证明由于他对外交事务即和平问题的处理，大大增加了他的选票数。充其量是因为他确保了一些在国内问题上支持他的人，在担心卷入未来战争的问题上没有背其他，从而抵消了一个潜在的爆炸性问题。

至于经罗斯福提议而于1937年1月通过的补充中立法，对西班牙内战中的佛朗哥一方而言，最起码是无害的。因为支持佛朗哥的德意法西斯国家仍可由美国购买军火，罗斯福自己也承认：“佛朗哥的飞机在巴塞罗那平民的头上投下了美国制造的炸弹。这些炸弹是由美国厂商卖给德国政府或德国公民（这是合法的）而运往德国，然后又转运去西班牙给佛朗哥的。”而西班牙共和国政府一方则不能从美国购买军火了，它只能有限地从俄国和法国那里得到援助，但为时不久。佛朗哥本人夸奖罗斯福”总统的行为像一个真正的君子，他的中立法是我们永远也不会忘记的姿态。”罗斯福政府的政策在客观上起到了绥靖主义的效果，它有利于佛朗哥势力的壮大，也有利于德意法西斯实施其战争意图。

按说罗斯福在竞选连任获胜后，会矫正自己在1936年的外交事务上的行为。但事实是，直到1937年10月为止，他基本上表现得同1936年没有什么两样，或者说起色不大。从再次就任总统到10月份，罗斯福致力于他那蓄谋已久的”改造法院”的计划的实施，随即陷入了几乎无法自拔的斗争和泥淖之中。他认为，维护被最高法院陆续否决的新政立法，就是在防止法西斯极权统治的可能出现，就是在拯救资本主义民主制度，就是为世界和平作出了贡献。因为他坚信有效的对外政策需要国内稳定可靠的支持。但是，张伯伦在1937年3月致小亨利摩根索说：“英王陛下政府……完全相信，美国在当前能对维护世界和平作出的最大贡献，就是修订现行的中立法……。目前这个中立法对侵略者包含着间接的和潜在的鼓励。因此，人们殷切希望能想办法授予总统足够的处置权，以便总统对每件事酌情处理。”罗斯福对张伯伦的说法极为敏感，此时他不能也不便在国会通过的法案之外要求更多的东西。因为此刻正值他竭尽全力”艰苦地”进行改组最高法院的斗争时期，庞杂的反对派称他为破坏宪法和法院的”冷酷独裁者”，故处于不利地位的罗斯福难以开口要求给予政府更多的外交控制权。海勒姆约翰逊在谈到中立法时声称：“我要设法防止总统阴谋夺取……制造战争的权力……既然他已经把手伸到了最高法院，……他实际上已使自己成为一个绝对的独裁者。”确实，总统手脚有些不便。

美国牌绥靖

1936年8月26日，《纽约时报》登载了阿瑟克罗克的一篇文章。该文称，罗斯福如果在11月再度当选的话，就打算召集一次各国首脑会议并将和平裁军问题纳入议程，会议还将讨论排除贸易障碍和普遍降低关税壁垒等问题，总统希望世界舆论来支持他这些雄心勃勃的目标。克罗克最后强调，总统尚未明确决定施行他的方案，因为这主要看”各种外交试探的反映，这些试探将在实际发出邀请照会之前进行。”

罗斯福当时确有此打算。但正如他在对待”改造法院”那件事上的手法一样，他宁可将这些尚未明确的方案透露给个别新闻记者，也不愿较早地让政府内阁知道。果然，国务院对克罗克的报道十分惊讶。罗斯福这时则通过他任命的那些驻欧洲各国的大使获悉情报分析，并在此基础上试图进行各种”外交试探”。由于驻欧洲各国大使提供的观察分析的角度不一，更由于各大使自身的主观判断和信念方面的差异，罗斯福很难在这些出入较大的情报分析材料面前得出一个清晰的结论，并进而据此确定某一种外交方案。

美国驻柏林大使威廉e多德和一些观察家向罗斯福指出，德国国内经济的严重困难和畸性发展将是引发战争的最重要根源。美国驻华沙大使也在罗斯福再度当选后不久向总统汇报说，由于为德国出口寻求市场的失败和对战备必需物资进口的限制，德国的经济状况不佳，人民生活水准下降。这种痛苦的加剧必将出现社会动荡，除非德国能得到某种补偿，除非采取某些措施来解除德国经济状况的困难，并以此换得德国保证停止或削减巨大的”重整军备计划”。罗斯福显然受到很大启发，他担心巨大的经济压力将使德国未来的经济危机不再像过去那样容易克服，“在这种局势下经济上的根本弊病更加恶化，它意味着每当一次新的危机出现就有更大的困难。”受到这种担心的影响，国务院在1937年2月16日拟定了一份说明欧洲问题实质的备忘录，“能否找到一个妥协方案，或付出某种代价，以满足德国人民的经济需要而不致发生战争，或不致使德国在欧洲大陆称雄呢？”备忘录认为可以用让德国有获得原料机会的办法来避免战争，并把对于军国主义和纳粹激进主义的支持归之于德国人民在经济上的缺乏保障。因此，”德国对殖民地的要求不能被视为完全不合理而予以拒绝，而且保证德国经济复兴的可能性也要予以考虑，对此美国应尽一份责任”。备忘录指出，美国干预欧洲事务的目的”将在于推进一场运动，以达成一项普遍的政治和经济解决方案，这一方案将使德国不必再为从市场上获得德国领袖认为保持德国人民生活水平所必需的原料来源而奋力拼搏”。备忘录还希望英国能够在满足德国的要求上与美国进行合作。

这份备忘录与罗斯福的那种基于担心而形成的息事宁人的思路是一致的，它旨在通过满足或部分满足德国的要价和胃口、通过给德国以某种”补偿”、”安抚”和”付出某种代价”、”妥协”等方案，以达到消除战争根源、实现世界和平的目的。这种思路使美国采取了对德国法西斯的绥靖政策。或者说，这些设想及平方案本身，就体现了一种美国牌的绥靖主义。

导致罗斯福形成这一思路的原因很多。其中之一就是，他受到了德国内部”稳健派”的影响。当时，与纳粹党内的戈培尔、里宾特洛甫、罗森堡等”极端分子”或”好战分子”不同，德国另有一个主要由实业家、陆军总参谋部和高级文官组成的”稳健派”，其代言人是德国经济部长兼帝国银行总裁沙赫特。沙赫特似乎一直在寻求一种不通过战争而使德国摆脱经济困难的途径，他与驻柏林的各大国的大使有着广泛的接触，他的努力得到了德国外交部和德国陆军的支持，沙赫特甚至希望由美国出面召集一次会议来讨论德国的殖民地等要价，这恰好与罗斯福打算召开一次各国首脑会议的设想不谋而合。这样就更加坚定了罗斯福对这一设想的信念。1937年1月，他向摩根索透露了依照他的思路而设计的笼统计划，即建立一个国际卡特尔来供给德国所需的原料，通过这种方式获得的殖民地物质将用来雇佣目前正在从事军火生产的德国工人——这将使军备受到限制而又不致造成德国工人失业和国内矛盾激化。几乎与此同时，沙赫特在《外交事务》上撰文，呼吁美国应鼓励绥靖以刺激经济恢复，他说如果没有德国的繁荣，欧洲的繁荣将是不可想象的。而不论美国多么希望站在一边，但无疑欧洲繁荣的消长对它是至关重要的。他进而论证道：“如果德国能够获得它自己的原料而在经济上得到发展，这只会有助于刺激一般的世界贸易。它将帮助增加消费，促进繁荣，它将不仅提高德国人民的生活水平，而且将提高整个工业世界的生活水平。”沙赫特还暗示，希特勒元首诚恳地希望和平与裁军，但伦敦方面对德国的提议不予理睬。如果其他国家也同英国一样，德国将用品他手段来实现其要求。沙赫特建议美国向英国人指出，希特勒”对于最终地和适当地清理德国面临的各项问题是感兴趣的。”

沙赫特的言论及其活动不能不对罗斯福甚至赫尔国务卿产生极大的吸引力。在此之前，罗斯福曾征求多德大使的意见：“如果我以个人名义秘密地询问希特勒，请他概述一下德国对外政策目标在10年之内的限度，并请他陈述是否赞同一项普遍限制军备的建设，那情况将会如何？”此时，对纳粹德国和希特勒已有切身体验的多德大使警告罗斯福：近1年来的欧洲所发生的事件已证明了共同的一点，即”希特勒和墨索里尼打算统治整个欧洲。”罗斯福派出的驻巴黎大使布利特则相对乐观地认为，美国应促进法德关系的缓和，不过他劝罗斯福要小心行事，不要召集一个缺乏充分准备的首脑会议。

德国国内的所谓”稳健派”及其言行。干拢了罗斯福审视纳粹德国的视线。如果说罗斯福在以压倒性多数重新当选后，“决心寻找某些比威尔逊在凡尔赛和会上曾经采取过的更为持久的解决欧洲问题的方法”的话。那么，美国采取行动的前提条件或”先决条件”就是：一要依赖于同英国的事先协议和步调一致；二要依赖于德国长久存在一个”稳健派”，并且这个”稳健派”还须拥有足够的实力和地位去影响、说服希特勒这个战争狂人接受以谈判方式解决德国所遭受的”不平等待遇”。或者，这个”稳健派”必须强大得足以压倒纳粹政府内的”极端好战派”。显而易见，罗斯福的良好设想带有极大的虚妄性，它起码与德国国内的实情不符。

对此，美国国内的”反绥靖主义者”们早就清醒地向罗斯福点明了最后这一点。曾任美国驻柏林总领事和奥地利大使的乔治梅塞史密斯在1933年就警告说希特勒及其许多同伙都是以不同面目出现的战争狂人和”精神病患者”。他认为所谓”稳健派”尽管能发表意见，但在德国政府中没有”决定性的发言权”。纳粹政权只是为了说服英、法、美去帮助它摆脱经济困境，才在1936年显示出”一种克制的态度”。而一旦德国经济得到加强，殖民地要求得到满足，纳粹运动的实质就会暴露，希特勒就会发动他的战争机器。因此，梅塞史密斯论证道，与沙赫特的谈判将是”危险的而且对美国的最高利益是有害的”。美国不应去促进绥靖，而应拒绝对希特勒提供经济帮助并鼓励英、法组成反法西斯的统一战线。纳粹政权在起军事扩张遭到遏止并被日趋恶化的经济削弱后，最终将被陆军所推翻，陆军将组建一个美国可以真正与之打交道的”稳健”的政府。而在此之前，所有的努力无异于与虎谋皮。多德大使虽然力求同沙赫德这样的”稳健派”建立友谊，但他们怀疑他们是否对一个罪恶的从事于战争的政权有很大的影响。他根据1936年10月德意”柏林协定”和次年德意日《xx产国际协定》的制定过程，得出结论认为，戈培尔、里宾特洛甫和罗森堡之流对希特勒的影响才是主要的。

为了逐步落实自己的计划，罗斯福先后委派了约瑟夫e戴维斯和诺曼戴维斯前往欧洲去探询此举的可行性以及英国的态度。前者通过与沙赫特的非正式性会唔，向罗斯福发回了一份令人乐观的报告。报告中表明，沙赫特正受希特勒之委托在寻求一种以限制军备和归还殖民地为基础的欧洲和解，而罗斯福则完全可以通过在华盛顿召开一次和平会议来帮助希特勒努力实现这一目标。沙赫特还就德国国内的军国主义和迫害犹太人问题向戴维斯作了“满意的”解释。他说，这些不过是”一个民族处于绝望和可怕的困境时的表现，这个民族受到压抑，并在一个丰裕的世界中正在经济上被人饿死。”而一旦德国享有公平与繁荣后，这些表现就会完全消失。后者即诺曼戴维斯被派往伦敦考察英国对于限制军备和一揽子解决欧洲问题的态度。而此时（1937年初）的英国，已经在通盘考虑以沙赫特的要求为基础解决欧洲问题的可能性。并且，尚是斯坦利鲍尔温内阁的财政大臣但显然将成为首相接班人的内维尔张伯伦，同罗斯福一样，迫切想与沙赫特为代表的”稳健派”交往。他甚至认为，德国国内有一派愿意恢复良好的国际关系并用此来克服德意志帝国所面临的经济困难，而如果不能防止德国经济走向崩溃或满足希特勒所要求得到的公正，德国将发动一场英国所害怕的战争。张伯伦在出任首相前不久的内阁会议上，赢得了一项赞成考虑德国获取殖民地要求的决定。起计划最后定型时，与罗斯福在1937年1月对摩根索透露的设想竟如出一辙。但总的来讲，于是年5月出任首相的张伯伦对与美国紧密合作的前景持怀疑态度，他承认英美在当前的国际事务中的合作在理论上是有好处的，但他更认识到把这样一个意向性的计划付诸实现尚有种种困难。同时，他对于1933年的世界经济会议和后来的海军谈判期间所经历的一切记忆犹新，他从中对罗斯福和美国的政策产生了一种深深的不信任感或戒备心理。他因此觉得罗斯福和平倡议的价值大可怀疑。最好的情况是，罗斯福也许会召集一次会议，但是在孤立主义的压力下又可能被迫退出（他认为罗斯福1936年的许多行为都有类似的意味），从而会破坏英国的绥靖政策并使英国单枪骑马地对付德国。他对戴维斯等人说：“倘若事物只是（美国人）参加进来然后再扬长而去，我宁愿（他们）干脆永远也别参加进来。”另外，英美这两个贸易大国推行的”截然相反”的经济政策以及由此而产生的贸易磨擦，也成为英美在进行绥靖方面密切合作的障碍。

英国外交大臣安东尼艾登则从另一个角度看待罗斯福的和平提议。他极力鼓励美国在欧洲事务中发挥积极的作用，因为他认为这将可能对希特勒等战争狂人们起一种威慑作用。他告诉美国驻英国大使罗伯特宾厄姆，如果要想维护和平，那么让柏林知道罗斯福对英国和法国的同情是十分重要的——能体现这一点的最好的具体形式就是美国修改中立法，使之在一旦发生战争时不利于侵略者，因为这将旗帜鲜明地表明美国雄厚的经济资源是民主国家的后盾。即使美国国会不可能这样做，则退而求其次，艾登也愿意欢迎任何其他能证明英美团结的可行的做法。他认为如果罗斯福提出他那个广泛”谣传中的”和平倡议，那么英国也应同美国合作。最好的情况是希特勒将被迫采取合作的态度，因为他知道如果拒绝合作，美国的舆论就会作出反对德国的反应。最好的情况是，如果罗斯福的提议遭到柏林的拒绝，美国公众也许就会愿意支持美国在集体安全中发挥更大的作用。艾登精明地论证道，一次会议也许不会成功，“但如果作了这样的尝试，而尝试的失败则是独裁国家的过失，那么这对教育世界舆论（尤其是美国舆论）的进程将是有益的。无论如何，如果我们给总统的想法泼冷水，那显然是个大错误。”但是，艾登向1宾厄姆指出，等到英国重整军备完成之后再召开由美国首倡的和平会议，这样将更有效果。

1（英）ca麦克唐纳：《美国、英国与绥靖》，中国对外翻译出版公司1987年版，第23页。

然而，几乎除了艾登之外的绝大多数英国政界的上层人物，都大致持张伯伦那般对美国政策的怀疑态度。他们”根据以往的痛苦经验认为，英国不能指望从大西洋彼岸得到多少真正的帮助。战后时期的历史表明孤立主义的舆论对美国政策的影响很大，因而要华盛顿作出真正的承诺是相当困难的。”这些”痛苦经验”中就包括1931年”九一八事变”后美国在远东的表现。甚至亲美的英国驻美国大使罗纳德林赛也认为，”与美国人打交道很可怕。他们不会作出确凿的承诺，但他们却用光明的前景使你高兴地跟他们跑，然后当你承担了义务之后，他们就撒手见死不救了。看一看近期来的情况，很难想起一件与他们打的交道真正能使我们满意的。”他们在一个问题上同艾登一致，即希望美国修改中立法，并协助英国稳定远东局势。而这显然是”强罗斯福之所难”。

美国方面的行为似乎又一次地验证了张伯伦等英国人的怀疑。1937年5月1日，正值意、德法西斯直接参加佛朗哥作战之时，美国国会为替代已期满的1936年中立法，又正式通过了”永久中立法”。该法将禁运军火的对象扩及任何发生内战的国家，并规定今后根据”现购自运”的原则进行贸易。出于同样的考虑，罗斯福签署了它，并且认为，”现购自运”原则对拥有海军优势的英国有利。该法授予罗斯福的处置权显然要比他希望的要少得多。罗斯福在致美国驻法国大使威廉c布利特的信中说，报界目前正在称他为”残忍的独裁者”和企图夺取制造战争权力的阴谋家，所以他不便对中立法中关于总统处置权的规定有所异议或公然反对。

然而，为了抚慰张伯伦等英国政治家对”永久中立法”的失望和不满情绪，赫尔和他的副手萨姆纳韦尔斯在致张伯伦的信中经过论证得出结论说，”永久中立法”实际上给予了美国总统”相当大的自由决定权”——当他发现两国之间处于战争状态时，只是对武器、弹药和战争物资实施禁运；如果一旦出于美国的安全的需要，他可以对所有其他的货物实行”现购自运”原则，即他可以在运往交战国的货物离港前坚持对这些货物实行其权限；而且，他还可以禁止用美国船只装运某些物资，等等。

该法受到了美国进步力量广泛而强烈的抗议。当意、德先后有组织地派出30万正规军以志愿兵名义协助佛朗哥作战时，美国的不少工人和青年学生都倾向于支持和同情西班牙共和政府。他们除了募款和筹备援助的物资外，还在1937年春组织了一支医疗队伍和3000多名美国志愿军前往西班牙参加政府军作战，其中林肯纵队和华盛顿纵队的1800名美国青年，为西班牙的民主事业献出了生命。正如欧内斯特海明威在其名著《丧钟为谁而鸣》（又译《战地钟声》）中所言，西班牙的丧钟不仅仅是为这个不幸的国家而鸣响的。意、德法西斯事实上的侵略已对整个西方文明传统构成了威胁。无数揭发出来的事实已经证明，西班牙内战已演变成为法西斯强国侵略西班牙的国际战争。此时，值得注意的现象在美国出现了：正是象征国会中孤立主义势力的参议员领导了一场要求禁止美国运送军火卖给柏林和罗马的运动，而罗斯福则反对奈的提案。不少”国会议员、个人和机关团体”也强烈要求美国对柏林和罗马实施武器禁运，西班牙民主共和国的支持者发动各个组织如北美支持西班牙民主委员会、美国反战及反法西斯联盟、美国学生同盟、工业民主联盟、共产党，向罗斯福发来电报、信件、请愿书，要求对佛朗哥的外国后台实施中立法。甚至一些原来相当顽固的孤立主义者也认识到，希特勒和墨索里尼正在利用西班牙”内战”作为他们准备发动世界大战的试验场，民主政府所受的威胁比中立教条更为紧迫。他们同时要求取消自西班牙政府军禁运武器。15名著名科学家联名请求罗斯福总统解除对西班牙共和国的禁运令，以”拯救世界，使之免于堕入法西斯的深渊”。摩根索和伊克斯两位部长也支持这一运动。

然而，罗斯福总统这时却引人注目地退却了。平原因值得深思。首先，英国反对罗斯福这样做。基于竭力要把战争局限在西班牙境内和某种反对苏联的考虑，英国宁愿佛朗哥获胜。艾登深信，如果佛朗哥获胜，只要不损害英国在伊比利亚半岛的利益，只要”不干涉委员会”继续有效地发挥作用，全部的问题不过是西班牙人统治西班牙。同时，也就不能认为西班牙已经同外国处于战争状态，而扩大美国的禁运或取消对西班牙政府的禁运只能使事态复杂化。受到此观点影响的宾厄姆大使也劝告罗斯福不要贸然扩大禁运。他认为，只要对德、意实施中立法，就必须对苏联和法国实施；同时此举将使英国无力把战局限制在西班牙境内。宾厄姆的继任者约瑟夫肯尼迪大使也告诫罗斯福，称此举极有可能使战争蔓延到世界其余地区。其次，罗斯福有着极为隐秘的实用主义的用意。他一向对国内的舆情比较敏感，他清醒地看到，国内主张中立或对欧洲事态漠不关心的人数占了23以上。同时，支持和同情西班牙政府军的人数与亲佛朗哥的天主教徒的庞大集团相比，简直微不足道。民意测验表明，支持佛朗哥的天主教徒，其比例为新教徒的此项比例的4倍多。罗斯福私下对伊克斯部长说：解除禁运”就会在来年秋天失去每一个天主教徒的选票，民主党的国会议员对此深感不安，希望不要这样做。”伊克斯在《日记》第2卷中写道，罗斯福等于向他泄露了”这历来最污浊、最卑鄙的隐秘。”同时，参议院外交委员会反对奈的议案，并将之搁置起来，这也给罗斯福的退却提供了客观上的便利和借口。但是，老练的罗斯福一直没有正面断然回绝要求取消对西班牙政府军禁运的要求，也一直没有正面地断然回绝要求扩大禁运的要求。他总是在说，只有当德、意的军事行动”确实无疑地被明确宣布、或被承认、或被证明”了，他才能按中立法行事。他声称要等到德、意两国”政府正式承认参战或对此发表官方声明”的那一天。到7月初，他甚至认为只有在发生全面欧洲战争时，才能对柏林和罗马实行禁运。

从让人放风说要召开一次商议和平裁军问题的首脑会议，到这种”谣传”传开后自己却在不置可否中静观各种试探的反应；从反对国会制订中立法到主动提议修订中立法，直至反对奈的提案，罗斯福似乎有些自相矛盾的表现给人一种模棱两可、难以捉摸的印象，也似乎很难再用”国际主义者”、”民族主义者”或者甚至”孤立主义者”的固定概念对其予以定位。总之，素来善于迂回、妥协、观察舆情、相机行事以及保护自己的罗斯福采取了一条集实用主义与机会主义于一体的不敢正面前进的道路。这种行事风格上的灵活性所造成的摇摆在一定意义上冲淡、销钝了人们惯常所认为的他那种威尔逊式的国际主义。这使罗斯福在时机适宜的条件下不得不花费加倍的精力和代价去从头做起，以补偿这种退却所造成的负面损失或影响。

总之，1937年春夏期间由罗斯福授意而展开的一系列庞杂、琐细的私下里的和半公开的外交活动，基本上一事无成。有不少内容仅仅停留在口头许诺或意向性的、不着边际的试探和讨价还价之中；在更多的内容方面，罗斯福给世人一种默许美国退出世界舞台的印象；在对待西班牙的问题上，他最终与伦敦一样地宁愿接受佛朗哥的胜利，也不愿冒发生更大战争的危险。”道义”已无关紧要，重要的是看是否实用。对此，美国历史学家查尔斯比尔德评价道：“不管它是否在实质上促成西班牙共和国政府的毁灭，随之而来的却是西班牙长枪党和法西斯叛乱在那个国家的胜利和佛朗哥独裁者的上台。罗斯福总统迅速地对佛朗哥政府给予正式承认，鉴于总统自称是遵从民主原则的，这就很令人吃惊了。”罗伯特达莱克也认为，罗斯福在关于西班牙问题上的一系列政策的确在实际上鼓励了侵略者，“而这种侵略原本是他如此渴望去加以防止的。”

1938年1月10日，副国务卿萨姆纳韦尔斯再次向罗断福提交了他精心规划的绥靖计划，这次比1937年10月6日的方案更为详尽。该计划表明，美国总统将与其他大国磋商，征询他们对召开一次世界性会议的态度；会议将确立新的基本规范和国际行为准则、讨论军备限制并审议降低关税及其等获取原料等问题；如果各国表示赞同，美国就将把美洲各共和国和欧洲较小国家的代表召集到华盛顿，起草关于这些问题的国际协定；然后将协定送交其他大国，请他们予以认可。韦尔斯认为自己的这个绥靖计划是一个充分考虑到局势中的政治现实的、为公众舆论所更能接受的、并且是与英德谈判并行不悖的有价值的行动方案。

罗斯福迅速地认可并接受了韦尔斯计划。两天后，罗斯福将略加修改的韦尔斯计划秘密地告知了张伯伦。但张伯伦担心美国此举将把他与德、意和谈的主动权从自己手中拿走，张伯伦在这种和谈中已预定了自认为是上策的打算。他准备答应德国改变《凡尔赛条约》造成的现状的要求，并初步决定牺牲捷克斯洛伐克，还希望德国充当反苏先锋；对意大利，张伯伦打算正式承认其对埃塞俄比亚的征服。因此，张伯伦立即复电回绝了罗斯福的韦尔斯计划，即美国牌的绥靖政策。罗斯福虽然怀疑张伯伦牌的绥靖政策是否能息事宁人，但他并不想阻止它。罗斯福甚至承认，在欧洲实行一些政治方面的绥靖是必要的。

面对英美的不同程度的绥靖政策，希特勒似乎摸透了对手的心理或抓住了对手的弱点，得寸进尺，加大了侵略步伐，提高了要价。当4月份英、法、美在事实上承认了德奥合并时，只有苏联对德国进行了谴责。4月16日，英国正式承认意大利对埃塞俄比亚的占领，美国也在国务院的坚持下予以了承认。当9月15日张伯伦首次赴德同希特勒会谈时，赫尔国务卿公开声称：“所有深切关心保持和平的国家都以极大的兴趣注视着英国首相和德国总理今天举行的历史性会唔。”在英法逼迫捷克斯洛伐克割让领土的过程中，肯尼迪大使表示赞成，驻法大使布利特，也力主迫捷让步。罗斯福面对苍老的捷克总统爱德华贝奈斯向他发出的吁请和求助，无动于衷。他的态度似乎模棱两可，他既对张伯伦的绥靖计划深表不安和惋惜，但又不希望捷克人进行抵抗，并表示倘若英国方案能奏效，他是首先为此感到高兴并向张伯伦祝贺的人。他只是利用在加拿大安大略省金斯敦女王大学的一次演说，声明美洲已不再是遥远的与大洋彼岸的争端毫不相关的大陆，并保证如果加拿大领土遭到任何其他帝国的威胁，美国人民是不会袖手旁观的。罗斯福希望他的这种表示能够对希特勒产生一些影响，但他又害怕把事情闹僵或扩大化，急忙辩白这些话只是针对邻国加拿大而说的，并无他意。他甚至在私下里承认，他这次演说即使换一个50年前的美国总统也是寻常之举。9月26日凌晨，罗斯福以个人名义分别向希特勒、贝奈斯、张伯伦和法国总理达拉第发出呼吁，请求他们不要拒绝谈判，”这种谈判是希望以和平的、公正的和具有建设性的方法解决所争论的问题的。”同时他声明，为了避免在国内产生不良影响，”美国与此没有政治纠葛”。9月27日希特勒对罗斯福的回答以及他在讲话中的恶毒咒骂，表明他毫无退让之意。罗斯福便在当天下午向墨索里尼呼吁，请他帮助促成谈判解决。当晚他又向希特勒发出第2封信，建议立即在欧洲一个中立地点开会。次日，希特勒转变了态度，邀请张伯伦、达拉第和墨索里尼参加慕尼黑会议，张伯伦立即接受了邀请，罗斯福打电报称这位英国首相是”好样的！”30日凌晨，4国首脑签订了德国事先拟定的《慕尼黑协定》。张伯伦向国民挥动着英德宣言的文本说：“我相信这就是我们时代的和平。”

当签定《慕尼黑协定》的消息传到美国时，大多数人都在宽慰中松了一口气。《纽约先驱论坛报》宣称，应当用”衷心的掌声”来欢迎张伯伦”谨慎周到的正直”和”自我牺牲的热诚”。孤立主义分子则将《慕尼黑协定》看成是支持他们论点的又一活生生的事例，因为它似乎看来证明，欧洲各民主国所关切的仅仅是它们自身的利益。纽约《邮报》当时评论道：“如果这场超级大出卖还不能迫使华盛顿当局回到我们的孤立政策上来，那就唯愿上帝来帮助我们大家了！”副国务卿韦尔斯宣称：20年内，世界有达到”基于正义和法律的新世界秩序”的最良好的机会。

纵观整个捷克事件，不难发现其主角是希特勒和张伯伦。罗斯福在后期介入时，所有关于这一争端的原则和解决方式已被主角们确定了下来，进一步的谈判只是关于移交的方法和时间。正是基于这一既成事实，罗斯福才决定拒绝直接参加任何由于他的干预而举行的会议。罗斯福既不愿公开表示支持英法的建议，因为他曾对林赛大使说他理解英法两国政府面临的困难；又不愿公开发表反对德国侵略，”以免它可能鼓励捷克斯洛伐克进行无谓的抵抗”，从而挑动欧洲战争。但同时，罗斯福又似乎怀疑希特勒真正如他在9月12日的叫嚣中所表白的，欧洲和平系于苏台德一地。被”德国的蛮横外交唤醒了”的罗斯福担心，即便是希特勒获得了他现在想得到的东西，他也还会向波兰、丹麦和罗马尼亚等国强行提出类似要求，一直到爆发战争。而如果英、法和俄国按部就班地进行斗争，他们将无法取胜。这样一来，剩下的只有两个办法似乎能防止这个最坏的结果：第一，他建议西方国家召开一次国际会议，可以”根据合理的界线重新划定那些令人不满意的边界”，如果会议在欧洲以外的某个地方如亚速尔群岛等地的话，他可以考虑参加。第二，如果西方国家认为会议不能解决问题而选择战斗，那他们就应该封锁德国，封锁北海、地中海和苏伊士运河。而美国因中立法的限制，对于这一努力的贡献将十分有限。所以，他希望争端各方最好还是回到谈判桌边。正是基于这种考虑，他才在9月24日后战争危险骤然增大的形势下，向争端各方发出呼吁。这时他和张伯伦一样了，即寄希望靠牺牲捷克斯洛伐克为持久和平提供基础，并将此视为最后的手段。如果希特勒被证明是得寸进尺和贪得无厌的话，则仍然可把战争的责任理所当然地归于希特勒，从而使舆论一致赞成美国大力援助英法被迫从事的上述第二个方法——与德国的战斗。

可见，在慕尼黑谈判中不起多大作用的罗斯福，只是在外围以自己惯用的行事风格对谈判这种形式（而非其内容）实施了最后阶段的有限度的干预。这种干预在实际效果上配合了张伯伦。它基于一种假设，即希特勒的目标是有限的，并且通过明智的让步政策能把德国重新引入到国际体系中来。当罗斯福在不久就认识到他的这种假设确如他曾所担心的那样，仅仅是一种基于良好愿望或宁可信其有的假设时，他就开始放弃这种美国牌绥靖。当希特勒并不把慕尼黑当成问题的最终解决并吞并了整个捷克时，绥靖的失败使罗斯福又回到了欧洲最初危机时他所形成的观点上，即用美国的经济资源支持英法以遏制德国的进一步扩张，而这就需要修改中立法。从这个意义上讲，慕尼黑危机及罗斯福的干预标志着”美国的一种政策的最后阶段和另一种政策的开始”。

远东的难局

美国与中国的正式接触始于1784年美国商船”中国皇后”号的访华。在此后直到《中美望厦条约》签订的整整60年间，中美两国仅仅存在着一种微弱的、基本上是平等友好的贸易往来关系。1844年以后，美国加入了以英国为首的对华殖民扩张的行列。如费正清在《美国与中国》一书中所言，美国这时对中国采取了”锐意扩张、冒险进取和孜孜谋利的态度。”它借用或利用了英国这个老牌殖民者业已在华建立并维系起来的一套不平等条约体系，因此分享了英帝国的收益而不必亲身体验动用武力的费力工作。在此后的整整半个世纪里，美国在华利益增长有限，且其活动大致扮演着一种非正式的英国小伙伴的角色。其对华扩张带有投机性和间歇性，并且不像重商主义时代欧洲人那样带有完整的政府行为意义。它主要由民间私营机构或个体商人带头，罗斯福的外公在中国的活动就反映了这种情形。这个时期，美国”通常是默许英国的政策，只是偶而发发牢骚罢了。”并且，美国政府认为，当时中国的现状——不平等条约体系是英法用武力争取和维持的，对此美国政府不应负什么主要责任，反而抱着”我也要占据一席”的态度要求最惠国待遇，并毫不犹豫地享受了治外法权所带来的一切半殖民地成果。

19世纪末，步入垄断帝国主义时代的美国才开始登上霸权政治的国际舞台。美国自身的具体历史条件滞迟了其海外扩张的步伐，故当它参与海外角逐时，只有太平洋和远东一带可供其施展手段了。这次扩张正赶上欧洲和日本帝国主义瓜分中国的狂潮，而它的实力使它完全不足以与在中国占有巨大优势的欧洲列强进行正面的较量，因此在麦金利政府中担任国务卿的约翰m海于1899年提出了”门户开放”照会。照会首先提出每个国家不应干涉其他列强在其势力范围内的既得利益，然后提出每个占有势力的国家都不得在港口税或铁路运费方面平视他国国民，并且强调中国政府在各国的势力范围内享有自主关税权。这个旨在实现各列强在华机会均等、利益均沾的照会，似乎要比那种赤裸裸的排他性的殖民垄断或独占政策要开明、”民主”一些，但它在起初连”保持中国领土及主权的完整”的官样文章都没有作出来，只是到了沙俄乘义和团运动的混乱之机开始侵占满洲时，海约翰才在次年7月的补充照会中提出了类似的声明，但这并不要求他国响应，只是表态而已。它不是一项美国政府有能力或者有把握强制推行的法律性政策，它本身也有个演变和发展的过程，到1922年华盛顿会议上才被以一种对各列强都有相对约束力的条文形式而加以阐释。它成为第二次世界大战前美国对华政策的基础。

门户开放

享有平等待遇”这两点主要内容。说穿了，保持中国的完整这个原则只是一种策略，它用来防止像俄国那样的其他国家攫取如满洲这样的中国领土而把美国排除在外，西奥多罗斯福远东政策的最主要的旨趣正在于此。1905年日俄战争后，日本野心勃勃的扩张态势引起美国对自己在远东既得权益的担忧，1908年的《鲁特——高平协定》就预示着日美两国在中国及整个远东地区势成水火的可能性。第一次世界大战期间的日本利用欧美列强无暇东顾之机，加紧了对中国的侵略扩张，并于1915年5月9日同袁世凯签订了《二十一条》。在此之前，威尔逊政府的首任国务卿威廉——布莱恩起j草了一份美国致日本驻美大使的照会，指出美国”对一个外国在政治上、军事上或经济上对中国行使支配权力，不能漠不关心……美国有理由反对日本有关山东、南满、蒙古东部的要求。”在袁世凯接受《二十一条》的第3天，威尔逊政府以相同的辞令照会中日两国政府，声称美国对于中日两国政府之间”已经缔结或行将缔结的任何协定或约定，凡有损害美国及其在华公民的条约权利或中华民国之政治或领土完整或通称门户开放政策的国际对华政策者，一概不能承认。”

第一次世界大战和十月革命之后，远东国际形势发生了重大变化。以英日同盟为后盾的日本”继续鬼祟而坚定不移地力谋远东霸权”，日美矛盾上升。美国为了摆脱在远东的不利局面，召开了华盛顿会议，签订了《九国合约》和《四强条约》，拆散了英日同盟，重申了尊重中国的完整，并赋予”门户开放”以条约形式。这次会议只是起到了暂时协调各帝国主义在华权益和暂时遏制日本独霸中国的效果。其致命的弱点在于，它没有建立一种切实有效的机制以保证这些条约和协议的履行。

正值美国经历着空前严重的经济大萧条时，日本军国主义在1931年策动了震惊世界的”九一八事变”。次年，日本的傀儡政权伪”满洲国”宣告成立。这完全是对华盛顿会议所建立的条约体系的公开践踏。它引起了世界绝大多数国家的强烈反对。

在远东太平洋地区具有相当可观的权益的美国自然不会等闲视之。无奈此时美国的外交活动受到了诸多因素的制约：胡佛政府正被国内危机弄得焦头烂额，疲于应付，根本无暇顾及外部世界的事务。令胡佛震惊的与其说是孱弱的中国的命运，还不如说是列强夺取新的势力范围以竞相摆脱经济危机的幽灵。同时，胡佛政府根本不具备直接干预的手段或条件。当时绝大多数美国人对遥远的东方发生的事件一无所知，并且这与他们的切身处境几乎毫不相干，故即令胡佛政府可以并且准备直接干预，也必将遭到举国上下的坚决反对。美国国会更不愿在这时公开与日本发生对抗，许多高层人士认为，日本政府与日本军部在侵略中国的问题上存在着重大的甚至原则性的分歧，他们寄厚望于东京的”温和派”会在适当的时机重新占据上风。他们也清醒地意识到美国”简直就缺乏同日本在太平洋上对抗的决心或军事手段”。最后，也许是最重要的一点，任何国家的对外政策都是从自己本国家和本民族的实际利益出发，而不是从什么抽象的高度道义标准出发的。美国在远东的实际利益直接决定了美国在中日战争中的基本立场和态度。实际上，这三个方面的因素紧密相连，互相作用于胡佛政府的外交活动，并且继续制约着罗斯福政府的远东外交政策。

因此，胡佛总统采取了”以高度道义标准为出发点的外交行动”。他除了对事态表示遗憾和忧虑之外，还竭力将他的国务卿享利史汀生拉向与自己一样的保守立场上来。他只是口头表示要与国际联盟合作处理中日争端，但当英国公使约翰西蒙爵士要求美国保证与国际联盟的制裁合作时，胡佛几乎是出于本能地予以拒绝。他甚至在某些场合的发言中流露出了一些纵容日本侵略和”祸水北引”的思想。

史汀生则日益认识到所谓日本外相币原喜重郎的”和解外交”不过是虚妄的托词而已。1931年10月，日机轰炸锦州，大有进犯关内之势，11月占领齐齐哈尔，史汀生立即向日本外务省发出强硬声明，公开指责日本违反《九国公约》和《凯洛格——白里安公约》。并严正照会日本政府说，进攻锦州将被认为是”完全不正当的侵略行为”。11月底，他当面要求胡佛总统重新考虑对日禁运或经济制裁的问题，但是被拒绝了。1932年1月2日，日军占领锦州，怒不可遏的史汀生在1月7日向日中两国政府发出了照会，即著名的所谓”不承认主义”：“鉴于目前的局势及在此局势下美国本身的权利与责任，美国政府认为它有义务照会日本帝国政府及中华民国政府，美国政府不能认可任何事实上的态势的合法性，也不拟承认中日政府或其代理人间所缔结的有损于美国或其在华公民的条约权利——包括关于中华民国的主权、独立或领土及行政完整，或关于通称为门户开放政策的对华国际政策在内——的任何条约或协定；也不拟承认用违反1928年8月27日中日美均为缔约国的巴黎公约之条款与义务的合法而获致的任何局势、条约或协定。”1《美国与中国的关系》（美国政府发表的白皮书，1949年）第466467页。

历史学家查尔斯比尔德认为，胡佛总统对史汀生”不承认主义”的概念是感到讨厌的。“尽管他同史汀生国务卿没有在这个问题上公开破裂。胡佛总统坚决反对经济制裁和其他强制手段，他认为”不承认主义”充其量只能用以作道义上的劝说，或诉诸人类的道德良知和判断”。但后来，”不承认主义”一度受到赞誉时，赋闲在野的胡佛又声称是自己的发明。

日本军国主义根本就没有理会史汀生的”不承认主义”。女特务川岛芳子等奉命策划了上海的所谓”日本和尚事件”，日军以此为借口进犯上海。于是，震惊中外的上海”一二八”事变就此爆发。英法美出于保护集中于上海这个国际都市的在华投资和本国侨民，增调了陆海军以示姿态。这时，史汀生向参议院发表了关于美国对外政策的公开信，重申了”门户开放”原则、《九国公约》和”不承认主义”，并要求其他国家也能采取”不承认主义”的立场。他指出：如果日本违犯中国完整，根据华盛顿会议的条约，美国也可自由建造战舰，并要在太平洋岛屿上无限制设防。

这是美国对华政策的历史与现实。富兰克林罗斯福对中国并不陌生。只要在谈话中一涉及到有关中国的话题，他就会引人入胜地向他的听众大讲特讲他外祖父沃伦德拉诺在中国经营时的传奇故事，中国内部的不少人也希望新当选的罗斯福修订美国的对外政策，他们甚至希望罗斯福总统把那些早年对华事物的持久感情作为他对华政策的基础。

但是，罗斯福却无意使美国较深地卷入东亚事务。在1937年以前，罗斯福满足于对中国问题采取一种被动的”不干涉主义”的态度。当时他的旨趣和优先考虑是在别的地方。他在亚洲最重要的短期目标是避免同日本冲突并限制任何对抗的危险。这就意味着在尽可能的范围内置身于中国问题之外。因此，在他总统任期的头5年里，罗斯福倡导一种本质上消极的政策，它与胡佛或史汀生的”不承认主义”并无本质上的区别。

同时，美国学者罗伯特梅斯尔认为，罗斯福在涉及严肃的对华政策时动辄兴致盎然地谈论他的家族与中国的渊源——这种表面上的浅薄恰恰不在于怀旧，而是一种深思熟虑的策略，即通过宣称他对这个追溯到先辈们的话题有长期亲身的了解，从而确定自己对中国政策的垄断。在他的全部总统任内，罗斯福为自己保留了在中国问题上应做什么和能做什么的裁决权利。而战时保密的需要更加强了这种政策上的中央专断。其实，罗斯福根本算不上什么“中国通”，倒是由于与海军有特殊渊源，他的眼光从未离开过太平洋，这样就理所当然地对日本的情况比较了解。

1933年1月9日，罗斯福在海德公园会唔了史汀生，向他表明了将在外交事务方面继续合作的愿望。会唔表明，罗斯福选择了胡佛和史汀生的大部分政策。他尤其赞同他们对日本侵占满洲一事做出的反应。史汀生告诉他，国际联盟对中日纠纷即将做出裁决，而下届政府的态度会从根本上影响国联的意见。罗斯福表示赞同史汀生不承认日本对满洲的占领。于是，史汀生通告全国，他的不承认立场将继续有效。次日（即1月17日），罗斯福在回答记者提问时声称：“美国的外交政策必须维护国际条约的神圣不可侵犯，这是整个国际关系赖以确立的基石。”这同史汀生主义的思想大体相同。

罗斯福宣誓就职后，他的远东政策同前任政府相比如出一辙，没有什么新内容。1933年6月，美国向中国提供了5000万美元棉麦贷款，以资助正加紧”围剿”中国工农红军的蒋介石政府，同时也等于推销了大萧条期间美国严重过剩的农产起。同年，美驻华大使纳尔逊约翰逊建议南京政府的财政部长孔祥熙积极支持中国的土地改革和税务改革，以抵消中国共产党人的政治号召力，孔祥熙的回答令美国政府大失所望。孔说解决农民不满的办法是增强军事力量和加紧围剿赤色分子。

1934年6月，罗斯福在国会的强大压力下签署了一项白银购买法。它规定美国政府购买白银的数量要达到美国货币储备的14，或当国际市场上的白银价格已升高到129美元一盎斯时才停止购买。这样在该法生效后的3个月内，中国的白银外流量就增加了7倍，致使现金枯竭，工商业大受迫害。于是南京政府开始向华盛顿求救或抗议。罗斯福和摩根索原打算拟定一份满足或照顾中国方面要求的方案，但慑于国会中的白银派议员的声威而不得不罢休。罗斯福还进而回拒了国务院关于改变白银政策以拯救中国财经危机的建议。他还为美国的白银政策冲击中国财政制度辩解，说此举也将可能产生某些积极后果，”中国这个地方向来是我所讲的圣殿里的银钱兑换商之类的人的麦加。这伙人仍牢牢地控制着这个国家。要把他们彻底清除掉得花上许多年的工夫，或许要经过几次革命才办得到……。我倒倾向于认为这些银钱兑换商是咎由自取。我看加速中国的危机——可以迫使中国人民一步步地发奋图强，不再完全依赖日本和欧洲——总比迁就经济上处于险恶的形势好一点，而且哪一种迁就都意味着腐朽的局面苟延残喘，贻害新的一代人。”最后，当纽约联邦储备银行总裁告诉他，美国的白银收购政策确实已使中国的银行纷纷破产，并使平民间的工商业陷入一片混乱的时候，罗斯福发表了如下意见：

白银问题既不是中国人过去，也不是他们现在或将来的症结所在。在那儿有许多力量不是你我所能了解的。但是，至少我知道，对我们西方人来说，他们几乎是不可理解的。不要让那些所谓数字或事实把你们引入迷宫，让你们去相信西方文明的行动能够对中国人民有很深的影响这类说法。

这段话客观地反映了罗斯福总统的中国观，也从一个侧面说明了中国内部的某些人寄望于罗斯福调整既往的对华政策是何其幼稚和一厢情愿。这部分中国人忽略了一个常识性的大前提，即美国对外政策的制定毫无例外地基于美国国家或民族当时的切实利益。这类人自晚清时代以降就先后出现过几批，他们既沉浸在被掺杂了大量想象的所谓美国在华的工商业利益的神话中，又进而不时尝试着将这种被放大的美国在华利益转换成一种对付内忧外患时可资利用的战略财富。因此，他们经常因来自美国方面的支持远远少于他们的期望值而迷惑和沮丧。这种落差源于中美两方政治家们所遵循的不同的逻辑或价值取向。

实际上，在1941年底太平洋战争爆发以前，中美两个大国在对方的历史中仅仅扮演了一个相当次要的角色。那种认为中美之间存在着”特殊的友好关系”或美国”在华拥有可观权益”的观念不过是一个具有极大遮蔽功能的神话。这个神话遮蔽了美国到底在中国有多大或多重要的权益这样一个统计学意义上的事实，并进而遮蔽了美中相互之间仅存着极为有限、并且远比美日相互之间要小得多的吸引力这样一个事实。在30年代，美国在远东的全部投资不过占它的全部国外投资的百分之五六，而其中有40％是在日本，仅有不到20％的直接投资在中国。也就是说，美国在中国的全部投资仅占它的全部国外投资的1％左右。同时，美国在华的金融投资只占在华外资总额的极小部分，远远小于10％。在外贸方面，30年代的美日贸易占美国外贸总额的百分之八九，而美中贸易（即使加上已沦陷的满洲）还不足此数的一半。美国全部远东外贸的25是同日本进行的，只有不足此一半的数额是同中国进行的。另外，美国在华投资中尚有大约4000万美元是教会方面的。正因为上述事实，在美国的对外政策中，欧洲总是占据最重要的位置，其次是拉美。在它的对亚洲的政策方面，也总是美日关系摆在美中关系的前面。美国在远东实际利益的分布情况决定了这个序列的天经地义，决定了美国政府在制订对外政策时所依据的是一种”近乎直觉的简单反应”，决定了美国在中日争端中的基本立场和态度必然是倾向于美日关系正常化的”中立”。

中国和日本这两个远东国家所呈现出来的不同发展景观也影响了美国人民、国会和罗斯福对日中两国的不同价值判断，并进而影响了罗斯福政府对待中日纠纷时所持的标准和方式上的双重性或不一致性。到了30年代，一般美国人心目中的中国仍不外是烟枪、缠小脚、洗衣铺、异国情调的餐馆或赛珍珠的畅销书《大地》中描写的淡泊寡欲的农民，那里的政府野蛮、贪婪且草菅人命，所谓社会革命也不过是暴民登基的标记。这种中国观在哈罗德艾萨克斯的《我们觉得无足轻重的国家：美国人心中的中国和印度的形象》一书中得到了典型的反映。人口高达5亿的中国人似乎总是与无休无止的匪乱、饥馑、贫穷、疾病、愚昧纠缠在一起，交织成没有几个美国人所了解的真实的中国。绝大多数美国人认为他们顶多不过是我们觉得无足轻重的人们，其同情中带有居高临下般的贱视和厌恶。开国总统华盛顿直到1785年才了解到中国人不是白种人，并因此而惊异不已。据1942年的某次美国民意测验，有60％的美国人不知道中国在地图上的确切位置。而同样是被坚船利炮轰开国门的日本，以西方资本主义的侵入作为变革维新的契机。在短短30年间，就由一个连3000万人口也养不活的疲弱的农业和手工业的封建国家，一跃而为远东的强国，并渐次成为兼容东西文明特质并在生产方式和政治经济体制方面呈示出新的生态景观的国家。并且，在国际交往的渠道、手段等方式上渐与欧美强国接轨的日本，在中日争端中应对西方世界的反应时具有更多的灵敏度和便利。这种情势使得美国人民在对待这个已成为欧美强国在亚洲的劲敌时，其反感和不满还夹杂着模糊的认同和理解。

罗斯福政府把30年代中前期的国共争战视为落后国家典型的内部混争。鉴于第一手情报的难得、先入为主的意识形态偏见和对待社会革命的病态，罗斯福政府不能够在整体意义上理解中国共产党所从事的事业。相反地，有些器具真知灼见的报告材料因出自人微言轻者之手而未引起美国国务院的重视。譬如美国驻汉口的总领事沃尔特亚当斯在1934年的一份报告中认为，中国的共产主义并不完全受苏联的操纵，“更并非像许多美国人所认为的那样是掩护土匪活动的招牌。恰恰相反，它是日益赢得人心的革命活动，并因其所处的环境和面临的困难而具有不可磨灭的中国特色。”埃德加斯诺的一系列报道和出版于1937年的《红星照耀中国》（又名《西行漫纪》）部分地改变了这种情形。斯诺冲破了蒋介石政府对中国共产党的新闻封锁，有助于澄清国内外的那些丑化中国共产党的传闻。《红星照耀中国》虽然在美国第一版只印了约15万册，但这却是迄今为止在美国出版的关于远东方面非文学类著作的最高记录。罗斯福总统了全书，并被其情节所吸引。

1935年4月，日本关东军司令部与华北驻屯军商定在中国”华北地区制造自治政权”，使华北5省”脱离南京政府”，”建立一个在日本领导下同满洲国有密切关系的特殊区域”。10月，日本内阁会议又通过了”鼓励华北自治案”。自此，日本策动华北自治以肢解中国的活动进入了高潮。1936年1月，日本正式向中国方面提出广田三原则：中国取缔一切排日活动；承认”满洲国”，建立中、日、满经济合作；中日共同防止和镇压亚洲的共产主义。对此，赫尔国务卿发表声明，表示对事态”严重关切”。但当英国要求美国与它一起对日本施加压力时，罗斯福又一次拒绝了。

1936年底中国发生了”西安事变”。美国担心因此而引发的中国的混乱或分裂将极其有利于日本的扩张，“在蒋介石身上体现出来的团结和权力必然会在亚洲建立和平与美国影响的堡垒。”为此，罗斯福亲自审批了国务院致美驻华使馆的函电。在致约翰逊大使的指示中说，这个形势不仅关系到中国，”而且关系到全世界”，蒋的生存是保全岌岌可危的亚洲和平的”关键因素”。

1937年7月7日，日本发动全面侵华战争。在中国拥有更多权益的英国日益陷入欧洲危机之中。英国的参谋长和观察家们警告政府说，要同时与3个敌手作战是不可能的，应通过外交途径来减少可能产生的敌对因素。这时，新的经济衰退使英国无法采取任何制裁日本的行动，而且这种衰退使寻求与德国和解的愿望更为强烈，因为与德国的和解似乎可以孤立日本。因此，英国一方面希望与日本达成某种妥协以保全自己的权益或避免远东战事扩大化，一方面希望美国能够主动地与英国携手致力于远东和平。尽管英国一直对美国的远东政策感到失望，但张伯伦这次还是认为在远东进行英美合作的可能性也许比在欧洲大，因为远东更直接地牵涉到美国的利益。外交大臣艾登也认为如果华盛顿和伦敦之间不能协调一致，东京是不会理会”缓和的忠告”的。基于这种考虑，英国向罗斯福政府提议，由两国一起去做日本和中国的工作，呼吁它们暂停部队的调动并表示愿意为解决争端提供协助。但是，罗斯福政府又一次拒绝合作。

罗斯福自然时刻关注着美国在太平洋地区的权益及日本对它们的威胁程度。但他担心以任何形式出现的英美统一阵线都会在日本激起支持军方”极端分子”的舆论，从而危及和平，并使日本重建文官制度的任务复杂化。另外，罗斯福也担心与英国采取任何形式的联合行动，都会为孤立主义者提供一个激起美国舆论的口实。当时由于他提出的欠妥的司法改革计划加强了反对他的共和党与民主党保守派的联盟，而他对待劳工运动的作法又疏远了原来支持”新政”的中等收入者阶层，这样他就不愿意再在外交问题上与国会引起新的争论。他甚至担心人们会轻易地断言，英美在远东的合作将使美国政府变成自私自利的大英帝国在该地区的工具。因此，”外务和内务两方面的因素结合在一起，使美国不得不十分谨慎。”这样，谨慎的罗斯福让赫尔在7月16日发表了一个温和的声明，声明宣称世界上任何严重敌对行为无不以不同方式影响着美国的利益、权利和义务，并劝告中日双方为了世界和平而”自制”。

7月底，中国战场上战局急转直下，平津失陷后，日军又向察哈尔和山西进犯。8月13日，日军进犯上海，其吞并整个中国的野心大白于天下，国民党最高领导层这时也不得不改弦更张。次日，国民政府外交部严正声明：“中国为日本无止境之侵略所逼迫，兹已不得不实行自卫，抵抗暴力。””中国决不放弃领土之任何部分，遇有侵略，惟有实行天赋之自卫权以应之。”至此，全民族的中国抗日战争全面爆发。这种局势使得力主避免事态扩大化的英国政府大失所望，张伯伦甚至指责正是美国的谨小慎微、瞻前顾后构成了中日敌对行动蔓延的原因。1937年8月29日，他说：“在美国人成为世界事务中有用的伙伴之前，还有很长的一段路要走。我曾竭力在日本和中国的问题上让美国人参与进来，可是他们已经被自己的人民吓破了胆——尽管我认为，如果他们愿意发挥作用，他们是完全有可能制止那儿的战事的。”罗斯福对上海”八一三事件”所作的反应也不过是增派1200名海军陆战队到上海保护美侨，但马上又在孤立主义势力的压力下号召在华美国人撤离，否则后果自负。鉴于日本侵略中国是不宣而战，罗斯福认为实施中立法对无力现购自运的中国不利。他说：“如果对中日战争运用中立法，吃亏的是中国，占便宜的是日本。”9月5日，日本宣布封锁中国海岸，以切断中国与欧美国家的一切贸易来往。这使得中国购自美国的19架飞机无法由美国政府货船运回。这件秘密泄露后，孤立主义者与和平团体公开要求实施中立法。迫于压力，罗斯福于9月14日发表声明，禁止美国官方船只向中国输送武器、军需品和战略物质，其他美国船只不限，但需自担风险。此举等于实际上对中国实施了中立法，而对于有能力现购自运的日本有利。

在美国政界和舆论界，有一批人主张对日本施加压力，作为对世界各地”极端分子”发出的一种警告，让他们知道武力扩张将遭到抵抗。温和的国际主义者赫尔这时则主张动用世界舆论对东京”实施道义上的制裁”。他相信所有国家的公众舆论都渴望和平，并希望能鼓动这种情绪来反对侵略国政府。他希望能公开发出谋求远东和平的呼吁并要求其他国家支持这种呼吁，以便世界人民同仇敌忾反对战争，不仅在日本把狂热的军部孤立起来，而且把德国和意大利的”极端分子”也孤立起来。这些极端分子是不敢置觉悟了的人民于不顾的。因此，通过纯粹的道义力量就可能把在中国进行的这场战争转化成为实现世界和平的手段。对赫尔的这种想法作出直言不讳的批评的是国务院的亚洲事务专家斯坦利霍恩贝克，他认为赫尔的主张简直是异想天开，因为问题的关键在于任何欧洲大国都是不相信空话的，如果罗斯福”不愿意谈论行动，它们就不会太认真地对待华盛顿提出的任何东西。”另外，日本也同样不相信空话。

1937年9月，淞沪会战激烈异常，令世人瞩目。日本第72次临时议会决定增加20亿日元以上的临时军费，这使日本全年军费总额占起国家预算的70％。赫尔国务卿在铁的事实面前开始修正自己此前的主张。他在一次讨论国际局势的会议上说：“美国好像是躲进避风洞里的和平主义者，结果只是……鼓励了强盗国家的胡作非为。……有时，不情愿打仗却货真价实地导致了一些战争。”赫尔不赞成对日本实行经济制裁，他认为这种办法不够有效。但他并不排除在太平洋举行一次海军示威，以证明美国随时准备保卫自己的利益。

诺曼戴维斯的思路和建议可能打动了谨慎的罗斯福总统。戴维斯认为过分强调道义上的谴责或实际的威胁只会加紧柏林、东京和罗马之间正在出现的联系，而简单地将它们谴责为独裁者，只会驱使它们结成比目前更为紧密的联盟。因而必须采取一种更为微妙的办法，必须找到一种”会使它们中有的国家能够回到合作的做法上来的”方式，这样的方式将会以和解来抵销威胁。戴维斯进而明确指出，解决问题的方法可以是与宣布更高的防务开支联系在一起的一项和平倡议，或者也许是”对公众舆论进行初步的教育，使公众了解到美国的安全并不开始于保卫本土疆界，而是在于维持守法各大国的绝对优势。”

9月间，赫尔和戴维斯晋见罗斯福，建议他在即将开始的横跨大陆的旅行中，到一个”孤立主义占牢固地位的大城市作一次关于国际合作问题……的演讲”，以抵消在全国日益增长的孤立主义思想。罗斯福表示同意，于是国务院便按照他的要求起草了一个演说稿。罗斯福考虑的是，此举有助于公开表达美国对法西斯军国主义势力的愤慨，并有利于教育群众，使他们认识到美国不可能自保安全；而且公开提出中立国家联合起来，可以用某种非交战的方式惩罚侵略者。

1937年10月5日，罗斯福结束西部旅行后在孤立主义的大本营芝加哥发表了著名的”防疫演说”。演说以他的观感开头，随即便转入主题。他说和平希望最近已被一种对灾难的习惯性恐惧所替代，无辜的人民和国家正在因为贪婪势力范围和霸权而被残忍地当作牺牲品。“爱好和平的国家必须作出一致的努力去反对违反条约和无视人性的行为，这种行为今天正在产生一种国际间的无政府主义和不稳定状态，仅仅依靠孤立主义或中立主义，是逃避不掉的。”罗斯福继而强调，目前严重的情势所涉及的问题是战争与和平、国际法，尤其是人道的原则，而不再是个别条约的特定条款遭到了违背。”世界上无法无天的流行症看来确实在蔓延之中。当生理上的流行症开始蔓延时，社会就会认可并参与把病人隔离起来，以保障社会健康和防止疾病传染。”他最后指出，美国政府决心置身于战争之外，然而当局并不能保证美国不受战争灾难的影响和避免卷入战争的危险。美国痛恨战争并希望和平。因此，美国正积极从事于寻求和平。

罗斯福的”防疫演说”历来被史家称为一只用于测试舆情的气球。除此之外，他主要是表明了一下姿态。有学者认为，芝加哥演说对教育国内人民的效果是微弱的，它主要是起到了鼓舞另一个大陆上的那些正在积极反对侵略的人们的作用。另有人认为它是罗斯福转向集体安全的第一个信号。防疫演说的，但马上就引起孤立主义者的强烈反对。面对这种阵势，甚至连总统自己手下的人也转过来开导罗斯福，劝他不要在反对法西斯侵略问题上正面前进。因此，罗斯福毫无障碍地退却了，没有采取任何”隔离”措施。当国外的报纸把罗斯福的演说称为”没有计划的一种姿态”时，罗斯福爽快地说：”它是一种姿态，它不会提出一项计划的大纲来，但它说明我们正在寻求一项计划。”

不久的事实说明，罗斯福在寻求计划时，极其重视那个与他的家族有世交的、3个月前才升任副国务卿的萨姆纳韦尔斯的绥靖计划。

10月6日，国际联盟发表公报谴责日本的侵略行为，并邀请1922年的《九国公约》签字国和其他有关国家举行会议拟订一项协议，以便结束中日战争。对此，罗斯福政府表示赞同，并表示愿意参加会议。罗斯福在解释美国与会的理由时声称，这次会议就是”我们寻求通向维护世界和平的可行途径的范例之一”。有鉴于此，英、法就要求美国带头对日本实行经济制裁之类的强硬措施。12日，艾登要求罗斯福总统”准确解释”他的”检疫隔离”计划。一周后，伦敦对华盛顿说，这次会议所能采取的唯一有意义的行动，也许就是执行一项对中国积极支持，而对日本施加经济压力的政策，但执行这一政策的前提是保证相互间的军事援助。罗斯福则搪塞了这些要求，他反对由美国出面在华盛顿举行会议，建议让比利时来主持会议。他让人对艾登说，”要强迫美国履行一项特定的声明，并看它会走多远；确切地说，要美国履行总统在芝加哥的演说内容，这种企图是讨厌的，而且是有害的。”在从11月3日至24日的布鲁塞尔会议期间，罗斯福和赫尔反复声明，既然国际联盟不愿考虑对日本实行制裁，那么要美国带头采取强硬措施的建议，就令人难以理解了。罗斯福还在回复要求美国应当承担远东领导责任的史汀生时说，美国政府或是国会都不愿意这样做。此外，由于英国政府正致力于寻求一条绥靖德国的妥贴途径，故在远东问题上同样有些把握不定和闪烁起词，更由于洞悉对手弱点和难言之隐的日本拒绝出席会议，这样，布鲁塞尔会议只是空泛地重申了《九国公约》的一些原则而已。需要指出的是，美国在会议之前和期间的表现既令张伯伦愤怒，又加深了他对美国已有的不信任感。如果说此前张伯伦尚对英美在远东合作的可能性抱有希望的话，那么，至中日战争全面爆发以来的几个月间，张伯伦日益有理由对美国产生失望了。张伯伦得出的结论是，”要得到美利坚合众国的有效合作是十分困难的”。他甚至断言，罗斯福是不可靠的，”除了言辞以外不要指望从美国人那儿得到任何东西，这样才能永远立于不败之地。”这可以说是罗斯福绥靖日本的负效应之一。

当单纯的绥靖发展到一定程度时，罗斯福政府就发现，欲壑难填的对手其实是难以被安抚住的。