在第二届任期内，纷乱繁杂的诸般事务接踵而至。1937年8月，似曾相识的灾难又一次袭来。尽管全国表面上顺利地在”新政”的指导下走向复兴，但经济却迅猛地衰退。产业活动以美国历史上最惨的跌幅下降。到12月，《纽约时报》上的工商业指数从110猛跌到85，将1935年以来的成绩一扫而光。3个月内，钢产量从生产能力的80％降低到19％。抛售浪潮冲击着股票市场：1天之内，700万股以上的股票易手，股票交易登录器的纸带远远跟不上，道琼斯指数突然跌落；曼哈顿的夜总会停了；新汽车在展销室里囤积起来；黄金外流。从9月到年底又有200万人失去了工作。1938年初，商业指数继续下降。很多美国人再次濒于饥寒交迫之境。纳粹德国的《进攻报》幸灾乐祸地指出，美国克利夫兰市的苦难提供了民主制度软弱无能的又一例证。失业人数在年初几个月里又增加了400万。新闻界人士像他们一度写过胡佛和艰难岁月那样，开始书写”罗斯福萧条”了。

政府内部正为”衰退”及其对策而激烈地争执不下，他们围绕着财政预算政策和经济发展战略纠缠不休，分裂为”正统派”、”保守派”、”凯恩斯派”、”布兰代斯派”等。罗斯福则有些左右为难，他知道目前的情况比1932年要好得多，人们是”困惑多于恐惧”，但他就是找不到阻止经济继续下滑的方法。摩根索劝他呆在原地静观事态发展的头绪，他认为也只好如此。同时，罗斯福改组最高法院计划和对待静坐罢工的政策，”两相结合，呈现出摧毁罗斯福联盟的中产阶级基础之势”。产联领袖约翰刘易斯辛辣地嘲讽罗斯福对待劳工的”不岂不倚的态度”，说这个在1936年大选时在工人餐桌上觅过食的人现在却知恩不报，背信弃义。总之，这几件大事交织在一起，削减了罗斯福在国会的权威，有助于反对派联盟的壮大，并使总统的威信在1938年降低到了似乎是他上任以来的最低点。

罗斯福招致了多方人士的怨恨和反对。来自各个方面的攻击有增无减。任何能够同他沾上边的事都可以被用来作为诋毁他的素材。他的家庭私事也是被报界大肆渲染。诸如他的小儿子在学校目无纲纪地闹事、违反交通规则啦，詹姆斯不择手段地迫使农场主签署承保单啦，埃利奥特打着父亲的旗号招摇撞平地做生意啦，尤其是他的子女们此起彼伏的离婚和结婚案，更是被报界给弄得沸沸扬扬（罗斯福总统的4子1女先后结婚共18次）。还有比这更为等而下之的关于总统及其家人的污言秽语。十几年后，约翰根室写道：“当时反对罗斯福的流言蜚语反映了阴暗敌对情绪，而对他的造谣中伤又是多么阴险毒辣。”

人心的背离是否已经上升为主流现象？在1938年夏季的一次全国性调查中，被征询者中只有一半人表示愿意选举罗斯福，如果当时就要求他们投票的话。休约翰逊得意地宣称：“旧日罗斯福的魅力已经失去它振奋人心的刺激力，这支福斯塔夫1式军队的各式部分，再也不能团结在一起，用悦耳的嘶声和胜利的微笑来率领了。”伯恩斯认为，在1938年罗斯福声望下降到最低点时，他仍然拥有大体上过半数的人民的支持。所不同的是，罗斯福在第一届任期内经常给人甚得民心的印象，在1938年已不复存在了。这种舆情和民心”使罗斯福进退维谷。他的巨大力量寓于他个人的政治脾性之中，在于他还能对选民产生魔术般的吸引力。他的弱点在于许多人对他表面上强大的政治权力感到担心。”另外，在黑人、穷人、中下层、中上层和富人这五大阶层中，除前两个阶层外，其他几个阶层的大多数人对总统的经济政策表示反对和怀疑。

1福斯塔夫，莎士比亚戏剧中一个机智、乐观、爱吹牛的武士。

国内这些令人头痛的重大问题，还不时夹杂着些许干扰他的视线或有损他的自尊心的社会舆论，使罗斯福感到要在其中顺利地理出头绪并予以解决，或干脆超越其上，尔后致力于日显紧要的外部事务——仍然特别困难。事实上，作为主持全局的一国之首脑，他不可能把内政和外交当成两回事，或者在操作时一会儿主理内政，一会儿则主理外务。”他究竟何时侧重于此，何时侧重于彼，期间是不存在急剧的转折点的。”事态发展的反复无常和内政外交的对立统一，决定了罗斯福总统难以或不可能进行这种单纯的转移，充其量只是依据现实的需要对工作重心进行某种程度的调整。

观察家们注意到，外部世界的纷扰和阴影并没有使罗斯福变得忧郁、烦躁起来，也没有使这个年近花甲的轮椅总统呈现明显的苍老。他的脸有时显得歪斜，呈灰白色，但这往往是在一场感冒头痛以后才有的现象；他的头脑仍旧保持着对忧愁和欢乐随意开合的巧妙能力。在最后几年的和平岁月里，他享受过许多欢乐日子——做了不少愉快的事情。早在1937年，麦克卢尔新闻社就曾向全国270家报纸发布过罗斯福总统昏迷在自己办公桌旁的消息，并绘声绘色地说医生发现他的颈部有皮疹，而这正是重病的症状。其实，他只是在1938年的某一天晚上，在海德公园晕倒过一次，但几乎立即就恢复了常态。国际局势的危机也没有过多地影响罗斯福总统的工作习惯和领导方式，总统工作室的布置依旧。罗斯福在华盛顿享受过不少忙里偷闲的欢乐之夜：到朋友家聚会、聊天，或者玩赌注不大的扑克。他很不满意麦金太尔医生为他制定的作息时间表。他的烟瘾似乎增大了些。每逢招待重要客人，他总要炫露一下他那调制杜松子酒的看家本领。

面对着国内不断出现的新的政治经济情况和日趋紧迫的国际事态，身为地球上这个最强大的民主国家领袖的罗斯福即令再圆通多谋，也不得不为每一个步骤而殚精竭智，为每一个细节而权衡再三，然后在比较、试探、选择、取舍中谨慎地靠近既定的大体目标。在这个过程中，往往有三方面的因素影响或制约着罗斯福的行为：一是内政问题与外交问题的互动关系。作为操纵杆和平衡器的首脑必须统筹全局，在调节重心时不能顾此失彼或发生振荡。二是国内舆情和民心向背。美国的三权分立和制衡制度决定了许多权限（尤其是外交方面）不在总统和政府部门。总统必须充分地考虑舆情和民心，不能背离得太远而一味追求某种理想主义。这是一种复杂多变的无形束缚，罗斯福长期像害怕冷水一样怕给自己贴上某种不变的标签，正是为适应这种束缚而预先为自己准备好了一些变通的余地。同时，如果要基于某种理念而谋求有所作为的话，他必须等待。而在这个过程中，他可以施用包括个人魅力在内的各种手段对公众和国会进行开导、教育以及其他潜移默化的影响。三是总统个人的行事风格、领导艺术和工作习惯。

罗斯福总统在其第二届任期的中后阶段，其所作所为更加全面而深刻地反映了这三方面因素那无时不在的影响力。

从绥靖到遏制

1937年11月的布鲁塞尔会议之后，美国的远东外交***现了新的因素——罗斯福总统在总体上没有放弃绥靖政策的条件下，开始并逐渐主张对日本采取强硬的威慑、反击或遏制手段。这种政策的调整或转变是以渐进方式而缓慢地得以实现的。这使得1938年之后美国的远东政策在大体概貌上有别于此前的5年，或者说呈示出一种由单纯的绥靖过渡向遏制的中间状态，一种此消彼长的渐进的特征。具体而言，现实主义的（或实用主义的）罗斯福逐步调校了他对于远东局势的视角，进而调整政策以适应因发展着的中日战争而变化了的大形势。因为毕竟一个独立完整的弊端丛生的中国，总要比一个沦为日本殖民统治的中国要好。从1938年到1941年，罗斯福实际上行走在一条狭窄的小径上：一方面他仍然全力避免或推迟同日本的直接冲突，另一方面则尽其有限度的能量来支持中国的抗战。这两方面显然存在着牾之处。事实上，这种矛盾从一开始就冲淡或部分消解了罗斯福在这两方面的努力的效果。这种矛盾最终被珍珠港事件解决了。自那之后，罗斯福的对华政策就被织进同盟军的军事战略与总统关于战后世界的总体考虑之中了，对日政策则简化为战场上的行动。

引起并促成这种政策变化的原因主要是远东事态的进一步恶化，美国政府”对中日战争看法开始转变。认为这场冲突不能再被看作中日两国间事件，必须看到它对美国利益和世界政治均势的长远意义。……即使一向是如此谨小慎微，美国政策制订者们现已开始考虑可以减缓日本侵略的一些措施。”而触发罗斯福政府产生这种观念上转变的现实原因，则是一连串令世人震惊和反思的重大事件，这就是德意日法西斯侵略集团的正式形成、”帕奈号事件”、中国首都沦陷等。

1937年11月6日，正值布鲁塞尔会议期间，意大利加入了《xx产国际协定》。自此，德、意、日法西斯侵略集团正式宣告成立。东西方法西斯国家在外交上相互支持，在行动上相互配合，以反苏xx为烟幕，掀起了侵略其他国家的惊涛恶浪。这一事件引起了美国政府的不安，因为该协定不仅仅被认为是简单的反对共产主义的表示。意大利外长期亚诺“坦率地”否认该协定中包含有任何秘密条款，但美驻罗马大使对此却持怀疑态度。罗斯福也怀疑该协定是”日本、德国与意大利之间的一个秘密的攻守同盟”，是以征服世界为目标的极权主义阴谋的正式体现。罗斯福认识到，xx产主义曾经是德、意联合干涉西班牙的借口，也曾是日本在亚洲进行扩张的招牌。”为了回敬这个协定”，罗斯福决定在经济合作领域中采取行动以表现民主国家的团结，英国表示响应。商贸会谈于是在11月20日宣布开始。同时，赫尔和罗斯福都认为建立一支强大的海军是”使强盗国家对美国表示尊敬的最好办法”。罗斯福甚至希望加速重整军备不仅可以对强盗国家而且对公众舆论也会产生”心理影响”，并唤醒后者对轴心国扩张危险的认识。美国还开始采取一些步骤与英国建立秘密的海军联系与合作。

1937年12月12日，日本飞机袭击并击沉了停泊在南京附近江面上的美国炮艇”帕奈号”和美孚石油公司的3艘油轮。这天天气晴朗，”帕奈号”上挂有清晰可辨的美国国旗标志，却遭到日机轮番俯冲扫射，最后被击沉，造成3人丧生，43人受伤。这种对美国军舰的穷追死打，激起了美国人民和政府的震惊与愤怒。当天，罗斯福总统向东京发出抗议照会，表示对日本滥炸美国舰船深为震惊，要求把美国总统的抗议转奏天皇，指出华盛顿近期内将把事件的全部经过提交日本照会还要求东京表示全面的歉意……赔偿全部损失，并保证不再发生类似的攻击事件。

几天后，美国方面才弄清楚，这次轰炸是”一些野蛮的、失去控制的、半疯狂的人”蓄意制造的，而且炮艇被击沉后，救生艇也受到了攻击。于是罗斯福便开始研究惩罚和制裁日本的几个方案。他对内阁谈到，他有权对日本实行经济制裁，特别是禁运棉花、石油和其他货物，由于英国军舰”瓢虫号”也遭到了日军的炮击，罗斯福对林赛大使建议，美英两国海军代表系统交换秘密情报，并制定出封锁日本的计划，以便”再次发生严重暴行”时实施。16日，美国给东京发了第二个照会，严正提出要求日方惩办对帕奈号负有责任的军官，并严厉质问日本今后将打算做些什么来维护美国在中国的利益。罗斯福还希望公众舆论将支持自己的强硬行动。

摩根索在12月18日的日记中写道：“他（罗斯福）要看看日本人的牙齿究竟有多锋利，也想搞清楚日本人究竟对我们是什么态度。他感到现在是把这些搞清楚的时候了……而搞清楚这些的办法，就是要在此时表现得非常强硬。”罗斯福的意思是，要求赔偿损失和惩办肇事军官，通过这种形式向日本挑战，看日本敢不敢承担起与美国对抗的风险。如果日本不能满足美国的要求，那么美国就有充足理由采取强硬行动，而即便日本满足了美国的要求，不久也会再发生一次新的类似事件再使美国方面有必要采取强硬的措施。

然而，国内公众舆论在最初的激动后立即理智地冷静了下来。尽管有些报纸、白宫的通讯记者和国会议员认为，这次袭击是对日本采取强硬措施的理由，但绝大多数有关的美国人士则要求不要使这次事件导致战争，政府应把美国舰船从战争海域撤出，以免类似事件再发生，亚利桑那州的参议员亨利艾休尔斯特宣称，现在没有一位美国参议员会投票赞成对日本作战，而印第安那州的众议员路易斯勒德洛向众议院提交了他精心完成的宪法修正提案，它要求：除非美国或其领土受到侵略，作出战争决定时，必须在全国公民投其中得到多数人赞成。强大的孤立主义势力似乎应验了林赛的估计：任何摆动将只是暂时的。同时，日本也比较及时地满足了美国的要求，并道了歉，这使罗斯福在近期内实施制裁和海军示威行动的理由减弱，他意识到那样将使自己醒目地跑在公共舆论的前面，从而招致太多的攻击。

即令如此，这件看似虎头蛇尾地结束的事件却具有长久的影响。它激发了罗斯福要对日本法西斯采取强硬措施的真实想法，并加深了对日本法西斯与德、意法西斯同属一丘之貉的认识，增强了他对于日本法西斯的敌意与戒备心理。他还确信日本人不久就会犯下类似的罪行，而这会使公众舆论要求回击。美驻日大使格鲁也认为，此后的美日关系决不会是宁静的，而发生更多的事件的危险极大。赫尔也认为日本正变得越来越”疯狂和危险”，并且正在与柏林和罗马密切地协同动作。罗斯福派美国海军代表秘密去伦敦举行英美参议人员会谈，会谈达成了一项一旦与日本发生战争就采取联合行动的非正式协议。英国将其主要舰队部署在新加坡，美国则将把战舰驻扎在珍珠港，双方的海军都可在对方的领海中自由行动。

就在”帕奈号事件”发生的当天，日军攻陷了中国首都南京，并血腥屠城数日。侵略者占领某国首都，在世界战争史上一般被视为该国覆亡的重要标志。但正如毛泽东在《论持久战》中所论证的那样，此通例不适用于当代的中日战争。罗斯福政府先前依照惯性思维而作出的中国将要落入日本之手的预计，却没有实现。相反，抗日民族统一战线的形成使中国成为率先有力抗击日本法西斯的象征。1938年1月，日本近卫首相发表了”不以国民政府为对手”的声明，中日两国都召回大使，断绝了外交和正面和谈的道路。这种情形促使罗斯福政府产生了这样的看法，即日本在中国实行的政策确实反映出日本一谋求控制整个亚洲和太平洋的决心，并且情况确是如此，而这所涉及的利害关系就远比单纯保持独立的中国政权要重大得多。同时，1938年的全球军事均势发生了重大变化。纳粹德国作为一个军事强国的重新崛起，已经使欧洲危机四伏，并且严重地降低了英、法和荷兰在太平洋地区的殖民地力量的威慑价值。这样，能够抵抗日本的，就只剩下中国和美国这两个主要的力量源泉了。这就促使罗斯福对中日战争这个概念有了更深一层意义上的认识。

美国驻华大使约翰逊在”帕奈号事件”后就立即向美国政府指出，他认为日本人的动机是企图消除”西方在中国人中间的一切影响”。另外，由于美国在中日战争中明显地采取了无动于衷的态度，国民党领导人或者可能与东京妥协，或者经过选择去迁就莫斯科的要求，因为苏联开始向国民党提供贷款和装备。摩根索也向罗斯福指出，目前只有苏联大规模援助中国抗战这一事实，将有利于共产主义的发展和苏联对中国的控制。美国亚洲舰队司令亚内尔上将在致海军上将威廉d李海的报告中认为，中国的命运、菲律宾以及整个亚洲未来的经济机会是同一个问题。如果允许日本征服中国，那就等于放弃亚洲大陆以及对太平洋的控制权。而挫败日本这种图谋的唯一办法是援助蒋介石，维护他的当权地位，同时开始对日本进行贸易制裁。美国最重要的盟友即它在亚洲的防御堡垒非国民党中国莫属。在另一份由李海上将呈示罗斯福总统的报告中，亚内尔写道，美国必须着手援助中国，这不仅是为了那些高尚的道义和政治上的缘故，而且也为了有机会进行真正大规模的贸易，因为在这样的援助下形成的稳定局面会带来扩大的市场。”否则，”白种人在亚洲就不会有前途了”。在约翰逊大使、亚内尔将军、埃文斯卡尔森上尉等人的不断警示下，美国政府中不少高层人士意识到了援华抗日的现实意义和迫切性。李海上将在日记中坚信，在中国战线上的作战是为了保卫西方文明而进行的殊死战。

1938年春，美国政府首次允许中国可以用出售白银的款项来购买美国的军需物资。

当日军继续向中国内陆进犯时，财政部长小亨利摩根索就开始积极地与其他阁员谋求对华贷款的实现。他认为罗斯福总统需要有人在后面大力推动，才能促使他在外交事务上冒些风险，而赫尔未免怯懦了些。他雄辩地质问罗斯福：”难道还能有比出现一个统一的中国更大的争取和平的力量吗？”他的努力终于促成了美国政府对中国2500万美元的贷款。斯坦利霍恩贝克在致总统的备忘录中说，这笔给予中国的紧急信贷是对日本”侵略成性的帝国主义”的当头一棒。对即将作出的决定不应该仅仅根据它眼前的意义来判断，也不应该仅仅根据它当前对中国的影响来判断。这批信贷的批准，应该”以美国政府的这样一种决定为依据，即它将主动地尽最大努力，发挥我国的全部力量，以阻止日本的侵略行径。”也许是这些非凡的见识进一步地启发了罗斯福，总统也表示认为，维护中国的抗日具有美国第一线的作用。

日本指责美国此举既干涉了中国的事务，又损害了日美关系。日本反对贷款本身，更反对贷款所选择的时间。这是中日全面开战以来美国政府的第一笔贷款，尽管数额有限，但意义深远。它终于开始显示美国要在实质上真正对中国抗战承担起相应的义务，“确实表明美国的态度和政策发生了重大变化。罗斯福的顾问们主张利用中国作为遏制日本的工具，他赞成这种意见。维护一个独立的中国政权，这对总统来说总算有了真实的意义，而不像历来侈谈门户开放政策时那样毫无意义了。”中国驻美大使胡适认为，这笔贷款在支持蒋介石控制国民党方面起到了重要的作用。1938年12月中旬的国民党《中央日报》连日推出专栏文章，宣扬美国对中国的援助的意义。该报甚至认为此举标志着美国对日姑息政策的结束。在华盛顿的一位中国谈判代表给财政部长孔祥熙发了封机密信，信中称这笔政治性贷款仅仅是开始，”美国已经明确地投身进来，不能打退堂鼓了。同情我国的华府当局尚有两年任期，也可能是6年。现在我们的政治前途更加光明了。”

蒋介石政府也对中日战争和国际形势的冷暖变化作出了重要的判断。它认为中日战争将长期化，日本不可能吞并中国，中国单凭一己之力也难以战胜日本。同时，国际局势的日趋紧迫和军事均势的重构，将使欧美列强一定会加大力度地介入远东。而在可能向中国提供支持和援助的国家中，美国是唯一有实力、而且有可能在东亚和太平洋地区采取重大行动的国家。至于英、法、苏等国，其大部分力量已受到在欧洲崛起的法西斯德国的牵制，难以在亚洲有所作为。据此判断，蒋介石政府制订了战时对美政策，其第一个目标就是”运用英美之力，以解决中日问题”；为此，须维护抗战局面，等待国际变化。1《党史概要》，第三册，中华台北，中华文物供应社，1979年版，第913页。

应当说，蒋介石政府的判断大体没错。随着国际局势的发展，中国战场在美国总体战略中的价值将日益提高，罗斯福此前的那种对由一批没有代表性的”殿堂上的收银机们”控制的政权的厌恶之情，让位于对日本威胁中国独立完整的更为急迫的关心。但罗斯福政府中有相当一部分人认为日本可能向北推进，直趋西伯利亚，而不会继续南进，所以，罗斯福政府在维持棘手的平衡外交时，不得不小心谨慎地避免因实行援华政策而引起与日本的战争。归根到底，援助中国的一个基本理由是要确实抑制日本的军事扩张，但任何可能导致战争的行动都要加以避免。这种通盘考虑就造成了美国远东政策的一个自相矛盾的现象：对日实施严厉的制裁与有限援助中国这两件事情长期脱节，而从逻辑上讲，两者是理应统一起来的。

中国初期的全民族抗战有力地阻止或滞迟了日军的北进战略。日军占领南京后，在华兵力相当于其陆军总兵力的23，平原计划用于对付苏联的兵力却投入了中国战场。关东军得不到充实，反而还陆续地调进关内。这样使得日关东军在数量上少于苏联远东军。1938年5月，日本新任陆相板垣征四郎说：“……中日事变已使日本陷入全面战争泥潭，而北方的苏联已完成了几个五年计划，国力有了飞跃增长，在远东的军备大大充实，威胁着日军的背后。”1938年7月，日军在第一次北进尝试——张鼓峰事件中，被优势苏军击败。这样，日本参谋本部在制订1938年至1939年度对苏作战计划时，就已经感到力不从心，丧失了信心。1939年夏，日苏军队在中蒙边境的诺门坎再次冲突。日军损失惨重。第二次北进受挫后，南进政策上升为主要地位。1939年2月，日军占领了海南岛。3月，占领南沙群岛，夺取了南中国海的制空权和制海权，对法属印度支那和美属菲律宾构成了严重威胁。不久，日军狂炸重庆。

美国国内对日本的不满和敌视情绪也日益增长。1938年6月的一次民意测验表明，公众中有84％的人反对继续向日本出口军用物资，一些诸如”反对干预日本侵略委员会”这样的组织，则敦促政府采取经济制裁措施。另外，日本侵华政策的调整也引起罗斯福政府的高度警觉，并进而担心蒋介石政府屈辱地接受日本的政治诱降。

上述几种因素的综合作用，促使罗斯福政府在1939年春季以后加大了干预中日战争的力度。霍恩贝克在这方面带了头，他的备忘录让美国政府更加明晰地认识到：中国和东南亚对美国的经济安全都是绝对重要的地位，而中国对东南亚来说又是真正的关键地区，因为它是在战略上控制整个区域的基地。由于重要的原料如石油、橡胶和锡大量集中在东南亚，美国必将同”任何可能会切断我们同世界这一部分的贸易线的国家”进行战斗。霍恩贝克的观点有些类似于多米诺骨牌理论，保持西方对亚洲资源的控制以及阻止日本步步为营地挺进这个双重目标构成了其理论基础。在此之前，他已经多次强烈要求美国的公司和银行停止与日本的贸易。这年春夏两季的民意测验都表明，绝大多数美国人赞成对日本实行武器禁运并抵制日货。政府当局行动的迟缓已遭到抨击。国会也已被迫提出若干决议案，迫使总统限制与破坏《九国公约》的国家进行贸易。在这样的情势下，罗斯福终于在7月26日决定通知日本：美国将在6个月后废除1911年《美日通商条约》。

罗斯福担心突然的经济制裁会导致日美间的直接对抗，而以提前6个月给予通知的方式，将给可能绷紧的双边关系来一个缓冲。此举还可以减轻人们由于搁置修改中立法而形成的一种观念，即华盛顿无力就国际问题采取任何有意义的行动。果然，罗斯福此举收到了预期效果：它促使英国对日本的态度由不久前的软弱而变得强硬起来；它提高了中国方面继续抗战的信心；在一定程度上满足了公众要求反对日本的鼎沸呼声，并赢得各界人士的广泛好评；它也在日本国内造成了一定震动，日本商务省和外务省的官员们对条约废止可能产生的后果忧心忡忡，日本国民则对当局紧逼美国的作法焦虑不安。但是，罗斯福和赫尔仍然不愿在夏季批准新的对华援助。赫尔害怕此举会刺激日本，罗斯福则抱怨说，国会内的孤立主义分子会利用这一点大做文章。

1939年9月，欧战爆发。无暇东顾的英法为保护自己在远东的地位，准备牺牲中国利益而同日本妥协。这时，美国国务院向英驻美大使洛德洛西恩指出，美国政府不能也不愿做任何对中国施加压力的事情，要它缔结一项不公平的或给予日本在中国优先地位的和平条约。赫尔表示美国政府不能考虑日本吞并整个中国的扩张政策，美国政府同时也不愿背离自日本开始征服亚洲以来它所捍卫的立场和原则。这种表态带有很大的含糊性和弹性，它只是表明了与英法的差异而已。总的来说，此后两年多一点的时间里，由于欧洲形势吃紧，美国的备战又需要一个过程。美国因而对日本采取的是一种拖延的、态度模糊的政策：既避免采用会触发日美战争的制裁手段，又不就美国今后的行动向日本提出任何保证。而对中国，既没有如蒋介石等政权所期望的那样，在罗斯福第二任”期满以前来压制日本”，也没有对蒋介石政权的求助置若罔闻，而是有条件有保留地选择关键的场次给予援助——以保证蒋介石政权既不致被日本击溃或瓦解、而又能拖住日军于中国战场为限度。实际上，在具体运作中要微妙地把握住这种平衡是很困难的。

1940年3月，汪精卫在南京召开伪中央政治会议，成立了亲日的傀儡政权，汪只任代理主席，并空出几个部长席位，以引诱蒋介石等入伙。这显然是日本强大的政治诱降攻势的奏效使然。这种变故令罗斯福和赫尔担心重庆政权出现动摇，而摩根索则已经行动起来了，3月7日，他给予中国2000万美元的贷款，这笔贷款将来用中国运往美国的锡偿还，整个过程由中国政府的代理机构——环球贸易公司承办。

可德国的节节胜利又使美国重新谋求与日本通过谈判解决问题。罗斯福于1940年5月底对摩根索说，他”愿意同日本打打交道，想办法缔结一种联合公约以维护太平洋的和平。”同时，赫尔要求他的远东问题专家们”拿出篦子和显微镜，从头到尾仔细地把同日本的关系史重新检查一遍，看看在人力所及的范围内，能不能找到一种可以对付他们的办法，并说服他们不要骑着野马到处横冲直撞。”6月份，根据美国的提议，双方在东京举行会谈。此刻，法属印度支那已危在旦夕，法国要求华盛顿反对日本并向印度支那提供武器，中国方面也敦促华盛顿发表维护印度支那现状的声明，英国则建议华盛顿要么对日本实行禁运，要么派一支舰队到新加坡。然而这些请求或建议都没有打动罗斯福和赫尔。他们认为，采取强硬措施将惹起太平洋危机，而采取怀柔的安抚政策又会怂恿日本进一步提出新的要求，因而他们拒绝改变既定的对日政策。其实美国此时已面临着严峻的需要作出抉择的关头，因为日本的魔掌已经伸到中国疆土以外，并且正直接危及英国通往新加坡、马来亚、印度以及荷属东印度的殖民地生命线。中国的补给生命线即滇缅公路，直接处于易受攻击的地位。如果日本控制了东南亚的富饶资源，它将最终真正在经济上不必再依赖美国，并且将清除美国打算发动的经济战策略的全部效果。美国的优柔寡断加深了英国的失望，伦敦认为没有美国的直接支持就无力抵制日本的要求，于是便在7月答应日本封闭滇缅公路。这给中国抗战带来了困难。

当美国政府对英国此举提出质问时，英驻美大使洛西恩勋爵抗辩说，正是因为华盛顿拒绝支持抵制日本的强硬措施，才迫使伦敦采取这种行动。勋爵有力地指出：“毕竟你们还在向日本的飞机供应汽油呢。”他断言，如果美国停止向日本运送这类物资，而英国又炸毁荷属东印度的油井，日本的战争机器就无法发动。这正好与摩根索的想法不谋而合，摩根索于是向罗斯福提交了这一方案。而蒋介石针对滇缅公路的关闭，向罗斯福建议，美国应公开承认它希望防御日本侵占的中国某些地区为经济保护区。同时他还要求美国给予数亿美元贷款和1000架飞机，并派遣军事顾问来华。对于蒋介石的请求，罗斯福婉拒了，而对于摩根索的建议则迟疑不决。他刚刚因发表了除非遭到攻击决不参加战争的演说而被提名第三任总统连任候选人，他感到自己在这个关头不得不防止采取那些可能会引起争议的措施，而此举若引起与日本的冲突，不仅会牵制英美战胜柏林，而且还会危及自己的政治前途。

但正在此时，罗斯福被告知，日本业已大量增加向美国购买高级航空燃料的定货，并且正企图全部购买美国的航空燃料，如果交付日本的定货，就会给美国军队造成半年以上的石油供应不足。在这样的情况下，罗斯福才于7月25日批准财政部声明，宣布将对所有石油和废金属出口实行限制。次日在答记者问时，他声明自己并未提出”禁运”，而只不过是政府对出口商品的颁布许可证制度推广到包括某些废金属和石油产品的项目而已。美国的历史学家指出，这一限制面较窄的禁运使罗斯福十分满意，它既防止了国内石油和废金属的供应不足，又满足了某些人提出的对日本采取有力行动的要求，同时也表示他本人希望采取比较强硬的措施而又不会冒战争风险。小欧文h安德森甚至认为，罗斯福从来没有打算实行全面禁运，最后下达的指令才反映了他的真实意图。

翌日，日本内阁会议推出了《基本国策纲要》，其中指出日本当前的国策是：“建设以皇国为中心，以日满华为基干的大东亚新秩序。”这里的”大东亚新秩序”即”大东亚共荣圈”，它包括远东和南洋一带的广大区域，这表明日本正式开始了向南进体制的战略性转变。日本还威逼英国从上海撤军，逼迫荷兰讨论日本在荷属东印度的经济要求，迫使法国承认日本在印度支那的绝对权益。罗斯福在这样的挑战面前仍坚持认为，只有保持像以往那样自行克制，才能避免日本因逼得太紧而作出剧烈的行动，因为此时不列颠空战的后果很严重，而美英对控制大西洋尚没有把握。罗斯福甚至担心若一点儿石油也不卖给日本，那么日本可能去荷属东印度抢夺石油。于是，日本仍然在7月26日后能够从美国买到中级辛烷汽油。而这种规格的汽油完全适用于日本的飞机。

促使罗斯福对自己的政策作出反思，并进而作出积极调整的因素在不断地出现。9月12日，格鲁大使给罗斯福发来电函，格鲁把当前的日本描绘成鲜廉寡耻、掠夺成性的国家，他反对进一步安抚日本或试图仅仅以表示异议的方法维护美国的利益。9月27日，日、德、意三国同盟条约在柏林签订。它规定”德意承认并尊重日本在大东亚建设新秩序的领导权”，”缔约国中任何一国受到目前不在欧洲战争或中日冲突中的一国攻击时，应以一切政治、经济和军事手段相互援助。”它还声明条约并不影响缔约各国与苏联现有重大政治关系。该条约的目的显然是主要针对美国的，它在于防止美国同英国联合抗击柏林或直接在远东抗击日本。对日本而言，它也是一项确保德国支持它向南扩张，并帮助它在北方解决同苏联分歧的方法。这时，英国已对日本南进体制的进一步确立作出了积极反应，伦敦宣布将于10月17日重新开放滇缅公路，丘吉尔要求罗斯福派遣一支越大越好的舰队到新加坡，以阻止日本作出强烈的反应。

罗斯福决定以积极的姿态抗拒日本。他在10月12日的演说中宣称：“欧洲和亚洲独裁国家的结合，绝不会使我们在为自身生存和民主事业而昂首前进的道路上止步不前，绝不会停止我们对正为遏制它们而战斗的几乎是最后的自由民族的帮助，它们正在远离我们国门的地方抵抗侵略者。……美国人民、所有美洲国家的人民都反对绥靖主义。”3周后，罗斯福竞选连任取得胜利，大大减轻了他采取强硬行动的顾忌。

日、意、德三国同盟订立后，蒋介石意识到，中国战场在全球冲突中的战略价值提高了。而且太平洋战争一旦爆发，”英美专恃海空军以谋远东，对日胜利实感不足”，必须依靠中国提供”大量陆军之协助，始克有济”。因此，他加紧与日本进行秘密谈判，制造中国将改变外交方向的气氛，以此要挟英美扩大对华援助，把中国的抗战作为与英美讨价还价的筹码。日本此时加紧诱降以稳住中国战场，以便没有多大拖累地南进。日本还准备在近期内正式承认汪伪政权。约翰逊大使立即向华盛顿示警，称除非给予蒋介石新的财政和政治援助以示支持，否则重庆政权将迅速垮台。蒋介石此前已放出风来，说如果英美不愿与中国认真合作，中国将重新考虑”自己的地位”，以”决定适应此新局面之未来政策”。

这一招立竿见影，基于总体战略考虑的”罗斯总统本人表现了主动精神，催促他的下属迅速采取行动”。他让摩根索在24小时内付给中国5000万美元贷款。次日，即11月30日，日本正式承认汪伪政权，罗斯福当即宣布贷款1亿美元给中国政府，并决定购买6000万美元的中国黑钨、锑和锡。不久，又从英国订货单上调拨100架驱逐机给中国，用来保卫滇缅公路。罗斯福在8个月后的声明中指出，”美国对华财政援助，自然在中国受到热情的欢迎。此项宣布极其有助于提高中国国币信用和支撑起外汇价值。它也是加强不仅重庆而且全中国各民主反轴心集团精神上和物质上应变能力的进一步手段。但它只是本政府对于现在正英勇抵抗侵略国进攻的爱国民主的中国人民提供援助所采取行动之一。”罗斯福在教育人民的”炉边谈话”中指出：“在亚洲，中华民族进行的另一场伟大防御战争则在拖住日本人。”显然，罗斯福已意识到美日矛盾只有通过战争才能最终予以解决。

1941年春，日本进攻东南亚。”先欧后亚”的战略使罗斯福决定最大限度地拖住日本，推迟那必然要来到的战争日期，为己方争取准备时间。这以后的对日绥靖政策已转变为服务于这个目标的一种手段，与此前的相比已大异其趣，只是在形式上还带有绥靖政策的意味。可能在这个过程中罗斯福有些过虑，因为日本尚未完成偷袭珍珠港的各项准备工作，在6月22日以前还担心苏联，故也需要美国虚与委蛇以争取时间。

罗斯福通过与日本马拉松式的毫无进展的谈判、有限地在太平洋地区显示实力、依据租借法拓展或增加援外范围等方式，以稳住日本，从而避免过早地卷入太平洋战争，因为”先欧后亚”的战略使他时时在担心资源短缺，力量不够，而不足以同希特勒作战。因此，罗斯福无意切断供给日本的全部石油，“他认为放松套在日本脖子上的绞索再不时猛拽一下可能更好一些”。直到7月24日，罗斯福还在对文职国防志愿人员解释说，向日本出口石油是为了美英自身的利益，可以使日本人不入侵荷属东印度，从而延缓南太平洋的战争。但就在他说这些话的当天，日军开始进犯印支南部。罗斯福便于次日下令冻结日本在美资产，实际上将在美的与日本权益有关的全部金融、进出口贸易等交由美国政府管制。他在这天的声明说，美国在远东地区的外交政策已竭尽全力了。1941年7月26日，美国陆军远东司令部成立，由菲律宾军事顾问道格拉斯麦克阿瑟将军出任司令官。在随后直到珍珠港事变的几个月间，美国破译了200多份日本外务省与日驻美大使馆之间的密电，日本驻檀香山总领事馆所发出的军事谍报，也几乎全被截听和破译。据此，美国政府已经确知日本建立大东亚共荣圈并为此不惜与美一战的决心。此后无聊而又被有意拖延的谈判，双方都在心照不宣地尽量争取时间和主动，而日方更是施尽卑劣伎俩以达到麻痹对手的效果。

通观1937年以来罗斯福远东政策的来龙去脉，不难发现，既已选择走一条狭窄小道的罗斯福气实选择的余地或施展的空间相当有限。一是他那双重目标及其性质规定了他的活动范围、程度；二是”先欧后亚”的战略构想从整体上主导着其远东外交的走势；三是直到珍珠港事变的前两天，民意测验表明只有51％的美国人认为美国在不久的将来会同日本作战，没有”任何迹象”表明舆论已经走在罗斯福总统的前面，”也没有迹象表明多数人要求采取激烈的行动。”四是自1937年秋以来的经济危机使美国工商业长岂不景气，罗斯福迟迟未对远东援用禁运条款，包含有在某种程度上刺激美国经济的意味。另外，罗斯福制订远东政策需要详备而切实的情报分析，而他的工作习惯或行事风格使他经常不愿依靠正规的政府机构和正常的渠道，“总统往往宁可依靠私人的资料来源……毫无疑问，这种做法反映了他对官僚们很不放心，希望自己始终不受任何派系的钳制。从1938年到他逝世为止，他先后派出大约10多个特使，充当他在中国的耳目。就技术和政治哲学的角度而言，这些代表五花八门，各有不同。但他们都不通过美国官僚机构而直接同总统联系。这些个人对罗斯福和美国政策的影响，有些微不足道，有些则非同小可。”罗斯福在宣布冻结日在美资产时说过，美国远1东政策的目的从根本上讲是维护国际关系中的处理准则。“为了防止远东战争爆发，我们曾经作出一切努力”。虽说是谋事在人，成事在天，罗斯福这样的努力究竟在多大程度上有效地实现了预定的战略目标，半个世纪以来仍是聚讼纷纭。

1迈克尔沙勒：《美国十字军在中国》。商务印书馆1982年版，第23页。

从中立到盟友

美国人民在慕尼黑会议以后和欧洲人共同感受到的轻松与欢乐是极其短暂的。当还有人向”和平的天使”张伯伦索取”一把雨伞，按景仰希腊圣像的方式把它当作纪念物”时，罗斯福则已对慕尼黑会议或许会带来的”以正义和法治为基础的新秩序”不抱希望了。他根据纳粹德国的最新动向很快意识到，慕尼黑只不过是临时休战而已。因为慕尼黑协定的根本前提——相信希特勒得到满足后到此为止，信守诺言并与邻国和平相处——己正被迅速地破坏着。

当国际委员会划定德捷边界时，纳粹德国的代表却刚愎专横，最后划定的边界线远不是原先设定的，却是十分不利于捷克方面的。与此同时，墨索里尼也开始恫吓法国。《慕尼黑协定》的墨汁未干，希特勒便在10月9日宣布，要加强德国西部的防御工事，以防备诸如丘吉尔和艾登这些人一旦在英国当政时可能出现的事态。不久，纳粹德国令人发指地对犹太人实施了”水晶之夜”大屠杀。悲愤地目睹着大不列颠正”不能自制地、无所作为地沿着通往黑暗深渊的阶梯走下去”的丘吉尔对世人警告说：“不要认为到此完结了，这不过是算总帐的起点，仅仅是尝尝第一口苦酒的滋味罢了。”

罗斯福本能的第一个反应就是召回替换多德大使才9个月的休r威尔逊大使，并从此再也不让他返回柏林了。1周后，希特勒也召回狄克霍夫，但不宣布中断外交关系，以免给罗斯福提供重整军备或对德施加经济压力的借口。至此，两国的外交关系基本上名存实亡。第二个反应是听从了布利特大使的建议，在总统权限内尽量帮助法国建设空军。他指示助理陆军部长制定一项大力扩充美国空军的计划，并批准了法国派遣代表团来美国磋商购买飞机以及在加拿大建造飞机装配厂事宜。他与猛烈抨击此计划的军政顾问们展开了论战。1938年10月26日，罗斯福发表了对《先驱——论坛》座谈会的广播讲话，他谴责了纳粹德国”蓄意把千百万受迫害而毫无办法的人驱赶到世界各地，任期流浪乃至无立锥之地，蓄意把这个当作国家政策的手段”。并严正指出越来越明显的是：“靠恐惧维系和平并不比靠刀剑维系和平更崇高和更持久”。他强调如果没有普遍的裁军，美国自己也必须继续扩充武装，“居安思危的普通法则和一般常识都要求我们有备而无患”。11月14日，罗斯福重申希望需要一支拥有1万架飞机的空军和一年再生产2万架飞机的能力，这样才能在数量上压过德、意。后来因为一些罗斯福难以控制的情况，法国取消了对p40型战斗机的定货。

由于1937年5月的一般中立法规定，一旦总统认为战争存在，就对所有交战国禁运武器，它又准予总统在对内战国家实行武器禁运方面拥有处置权，总统正是根据该法的规定实施禁运的。实践证明，这些规定对轴心国家是有利的，因为它们重整军备计划已进行很长时间，而英、法等国则刚刚开始。如果废除或修改中立法以取消禁运，则英、法等海洋强国战时能从美国得到军火，而起对手则不能。这对遏制侵略者并援助民主国家极为有利。因此，罗斯福自1938年秋天起就图谋实现这一目标。他先将此事委托给参议院外交委员会主席皮特曼负责办理，但皮特曼”多病并且酗酒”，且表示不愿过早单独采取行动，佛朗哥又于圣诞节前发动了新的进攻，亟需援助的共和军危机四起。于是，罗斯福决定亲自行动。

1939年1月4日，罗斯福在致国会的咨文中郑重警告说，迄今为止对国际上不法行为的忽视业已给民主国家造成了严重危害，而民主国家不能总是容忍对姐妹国家的侵略行径而不提出有效的抗议，我们正当地拒绝武力干涉的侵略行径并不意味着美国只是袖手旁观。他指出：“一纸空文可能是无效的，然而战争也并不是尊重国际舆论的唯一手段，还有许多不必诉诸战争的其他方法可以用来帮助被侵略的受害者，最重要的一项就是取消中立法案的禁运条款。……这些方法比光说不做更有力、更有效，且可以使被侵略国政府深切地感受到我国人民的感情所向。”他进而陈述了要求修订中立法的理由，”至少，我们能够而且应当避免因采取任何行动而导致怂恿、帮助或扶持一个侵略者，同时也要避免因不采取任何行动而造成同样的恶果。我们已经认识到，当我们试图审慎地制订中立法的时候，我们的中立法执行起来就可能很难做到不岂不倚，公正合理——可能在实际上援助了侵略者，而被侵略者则得不到援助。我们自卫的本能提醒我们：这类事情再也不能发生了。”他要求国会召开特别会议讨论修改中立法，并多次请两党领袖到白宫协商。但1938年中期选举后组成的新一届国会中，共和党与民主党保守派结成了联盟，孤立主义者迫使外交委员会于1月19日暂停对中立法法案和西班牙禁运法案的审议。其他如坐针毡的参议员也巴不得赶快避开这个易遭攻击的议题。一位民主党议员甚至宣称，罗斯福的中立计划背后有共产党人、军火制造商以及阴险的”外国势力的影响”。

1939年3月15日凌晨，在希特勒向苍老的捷克总统提出投降或灭亡任择其一之后，德军就侵入了捷克斯洛伐克。当晚，镶有金边的万字旗在布拉格历代波希米亚国王的王宫赫拉德欣堡的塔楼上升起。而人们却清楚地记得希特勒在不到半年前的保证：“我们不想要捷克人。”事件表明，纳粹德国的兼并运动已经扩展到非德意志地区，世界人民发现希特勒明目张胆地破坏了自己的诺言。次日，罗斯福对参议院外交委员会的汤姆康纳利指出：“假如德国人侵犯一个国家并宣布战争，而我们仍实施（中立）法案，那就站到了希特勒一边。如果我们能够解除武器禁运，情况就不至于这么糟。”他还对报界说，过去几天内欧洲发展的事态表明，我们需要修改中立法。皮特曼在罗斯福和国务院的敦促下终于在3月20日提出了一项中立法修正案，即1939年和平法。该修正案取消了约束性的武器禁运，规定所有的贸易都可以按现购自运原则进行。这等于保证了英、法在战时可以利用他们所控制的大西洋航道，获得武器和其他物资的供应。次日，民意测验表明公众中有60％的人赞成向英法出售军用物资，如果英法与德意交战的话。这又使得罗斯福认为更进一步地提出废止中立法的时机已经成熟。

罗斯福还为此举设想了另一个有力的理由，即《皮特曼修正案》对正在抗击日本的中国不利，因为中国没有资金和货船进行现购自运的贸易。他在致正副国务卿的信中说，”现购自运的办法用于大西洋将是十分正确的，而用于太平洋则是完全错误的。我越是考虑这个问题，我越深信不疑，现存的中立法应该完全彻底地予以废止，而不再需要再搞别的法案去代替它。”他甚至准备直接面对美国人民，对他们讲，中立法起了怂恿侵略者的作用，必须予以废止。通过唤醒民心以造成对国会孤立主义势力的强大压力。在随后的几个月内，罗斯福运用了各种方式以求打动国会的这些死硬分子。但终究无济于事。7月11日，34名参议员坚决表示将无限期搁置中立法修正案。愤怒的罗斯福在私下对摩根索说，我想我们真应当提议为这些人”在柏林竖立塑像，并授予万字党徽。”在7月18日的最后一次努力中，威廉e博拉参议员傲慢地与赫尔国务卿就战争是否即将发生展开了争执，博拉预言近期内不会爆发战争，因为他个人的情报来源”比国务院的更为可靠”。年近古稀的国务卿气愤至极，当场几乎不能自持。这样，罗斯福要求修改或废止中立法的努力严重受挫。

就在佛朗哥法西斯武装终于攻陷马德里的几天后，即4月7日，墨索里尼吞并了阿尔巴尼亚这个长期被掩盖着的意大利附属国。但这都是小事件，真正的危险中心在德国的东部边界。已经从战略上完成对波兰正面包围的德国，一反克制已久的温和姿态，咄咄逼人地要求占有”波兰走廊”和但泽市。波兰政府毫不相让，征召后备兵入伍，宣布局部动员，并调动部队向但泽附近集中，纳粹政府则宣称：“波兰对但泽的任何侵略都将被认为是对德国的侵略”。至此，德波矛盾呈白热化。此时，欧洲各条国界上都集结着军队，大战一触即发。布利特大使来函说：“很明显，德、意决计要发动突然袭击。现在，世界大战的爆发只是时间和地点问题了。”

在此局势下，罗斯福作出了器具个性的举动。他向希特勒和墨索里尼发出了公开信，并于4月15日向全世界广播。他说，世界各地的人民目前正处于日夜担心爆发新战争的恐惧之中，并且任何一场大战在其进程中都必将严重地影响美国人民及其子孙后代。在引证了一些有关德意企图进一步侵犯他国独立的报告材料后，罗斯福问道，”你们是否愿意作出保证，声明你们的武装部队”至少在10年内不进攻和入侵31个国家的领土和属地呢？尽管罗斯福估计得到对手积极答复的可能性仅为15，并且也主要是把此举作为可能使独裁者们陷于狼狈境地的一种手段，从而达到教育世人（特别是美国公众）的目的，但是他还是没有料到对手们的回复竟是如此恶毒、卑劣、……甚至下流。

希特勒声称，尽管他不愿意对”美国总统这样一个不足挂齿的人物发出的电报”作答，但罗斯福的呼吁在全世界各1地造成的深刻印象迫使他不得不予以回答。但他声明自己将不会为”乐天派的大喊大叫和救世主般的电文”所动。4月28日晚，希特勒在帝国议会发表演说。他以其极富煽动性的言辞和狡黠的逻辑论证对罗斯福的公开信逐一予以驳斥，从而把会场气氛推向颠狂的戏剧性的高潮。他说，假若罗斯福先生相信所有问题都可以从谈判桌上得到解决，那为什么美国却从不愿加入世界上最大的会议——国际联盟？假若我们也像罗斯福诘问我们在欧洲的图谋那样质问美国对拉丁美洲居心何在，那么得到的答复肯定是”少管闲事”。希特勒在听众如醉如痴的狂笑中刻意地保持着克制，一一列举这些经罗斯福提出的31个国家的名字，称根据调查表明，这些国家没有一个感觉到自己受到了德国的威胁，更没有一个请求美国总统为自己谋求和平保证。他称德国目前的作为不过是洗刷过去所蒙受的屈辱罢了。然后，希特勒反咬一口，警告德国人民回首当年另一位美国总统威尔逊，称威尔逊的十四点计划已被证明是一个骗局。它直接导致了凡尔赛的城下之盟，而罗斯福现在动听的和平倡议与当年的一幕是何其惊人的相似。这篇充斥着嘲讽、挖苦、虚伪和夸夸其谈的演说立即轰动一时。纳粹的报纸随即对罗斯福展开了尽情尽兴的嘲笑和辱骂。

1长期以来，希特勒认为美国无足轻重，是一个”杂种混血民族的社会，不可能建立健全的经济，创造自己固有的文化或实行一种成功的政治制度”。

正在罗马访问的戈林就罗斯福的公开信与墨索里尼进行了商议。这位帝国空军元帅表示，罗斯福的话表明他患了初期神经病；墨索里尼表示不能同意，他认为可能是扩散性或蠕变性麻痹症。在公开场合，墨索里尼宣布，他本人对新闻宣传战或救世主式的呼吁不感兴趣，而罗斯福所谓保证10年的有效期纯属荒诞无稽。

两位独裁者的即兴表演居然令美国的孤立主义者大呼痛快。他们对希特勒的演讲非常满意。幸灾乐祸的海勒姆约翰逊称，希特勒词锋雄健，理直气壮，而罗斯福刚张开嘴，就挨了一记响亮的耳光。”我已得出结论，决不会发生什么战争……罗斯福想为一些微不足道的小事而战斗。他想搞垮欧洲的两个独裁者，以便在美洲牢固地树起一个新的独裁者。”天主教的报刊称，罗斯福的呼吁严重忽视了战后英法所犯的错误，以及它们对轴心国家的贫穷应负的责任。奈评论说，罗斯福是”自讨没趣”。更多的人指责罗斯福无端挑起争论，不该插手欧洲事务。

罗斯福已决定以实际行动给予对手回答。一方面继续进行摆脱中立法束缚的努力，一方面积极扩军备战，加大援助英法等国的力度。在他的一再要求和坚持下，1939年美国国防拨款创和平时期最高纪录，达16亿美元。另外，国会通过其他的国防计划，共需拨款6亿多美元。是年确定的重整军备计划的目标是：建立一支相当于英国规模的现代化海军；一支40万人以上的陆军，并能在非常时期迅速扩充；拥有9000架飞机的空军部队；海陆空三军以组织良好的工业体系作后盾，并能够迅速转入战时生产。6月，罗斯福通过英王乔治六世警告德国：只要伦敦开始遭到轰炸，美国就参战。这是英王和王后伊丽莎白访问华盛顿时他亲口讲的。此外，针对德、意、日法西斯势力对美国后院拉丁美洲的渗透，罗斯福政府采取一连串针锋相对的政策。

波兰这个历史上多灾多难的国家为纳粹德国的闪电战提供了理想的条件：缺乏天然屏障的平坦地形、孱弱的国力、非现代化的军队、半封建式的社会经济关系和寡头政治。1939年9月3日，英法对德宣战，英联邦国家也随即宣布对德作战。第二次世界大战终于由局部战争走向了全面爆发的阶段。当晚，罗斯福对美国人民进行”炉边谈话”，他指出现代国际关系中有这样一个简单而不可变更的真实，即任何地方的和平遭到破坏，一切地方所有国家的和平也就处于危险之中。他没有点名地指责了国会的孤立主义分子，“美国和平最危险的敌人莫过于那些对过去、现在和未来整个概况并不全面了解，却装作权威去讲话，谈起来尽是光辉的原则，向全国作出对现在和未来都没有多大价值的保证或预言。”为了稳定民心，总统指出，美国将永远是一个中立国，政府将尽一切努力使合众国置身于战争之外。不过他指出，他并不要求每一个美国人都在思想上也保证中立，不希望这种中立封闭了自己的思想和良知。9月5日，他宣布禁止向交战国输出军火武器，之所以推迟了两天，是为了便于英法抢时间运走已购买的大批军火。8日，他宣布全国处于有限紧急状态，以便获得第一次世界大战期间国防法规定的管理经济的权利。在宣布实施中立法的当天，他还向拉美21国致意，谋求整个西半球的中立。

战争爆发后的一次盖洛平民意测验表明，84％的人希望同盟国胜利，14％的人表示无所谓，仅有2％的人希望纳粹胜利。拉乌尔d德萨勒写道：“普通美国人显然像希腊人那样想象自己；他的意志虽有所定向，但是他觉得诸神比他的意志更强。……孤立主义者和他们的反对者都这样行事，仿佛美国人民可以被引诱去打仗，就像饮酒一旦上瘾的人看见一起威士忌酒突然惊慌失措而不能自持一样。”总体而言，国会对于修改中立法的情绪开始变化。到9月的第2周，十分明朗的迹象表明，国会有可能将撤销武器禁运。罗斯福这时也发现，通过修改中立法的唯一障碍，就是参议院某些用冗长演说来妨碍议事的孤立派。一份报告向他指出，达拉第预计英国和法国可以抵挡一个时期，但如果没有美国的物质援助，他们就不能发动一次成功的袭击。中立法若不修改，盟国势必迅速失败，届时美国将在美洲同希特勒较量。肯尼迪大使称，伦敦的政府官员因中立法而引起的意气沮丧之情状无以言表。于是，罗斯福”在通盘考虑了整个形势之后”宣布，请求国会于9月21日召开特别会议以取消武器禁运。

但是，参议员博拉、克拉克、奈以及库林格和查尔斯a林白上校，领导全国的孤立主义势力与和平主义者掀起了声势浩大的抵制运动。国会办公室仅在3天内就收到了100万封赞成武器禁运的电函。亨利福特坚持认为，修改中立法的唯一目的是使军火制造商能够通过大规模屠杀发财。罗斯福深感孤立主义情绪的强烈，于是不独强调对盟国的援助，而着力强调使美国处于战争之外。他驳斥了认为取消武器禁运将导致武装干涉的论点，称这是美国历史上最有害的假话之一。罗斯福在这个老问题上之所以一再严重受阻，并不能仅以”孤立主义势力强大”而一言以蔽之。除却这个显见的因素外，国会反对派议员还基于这样一种执着的信念，即美国面临的真正危险不在国外，而在罗斯福欲通过这些途径去获取他想要得到的独裁权力。另外，罗斯福正处于历届第二任后期的总统们常面临的困难境地——当一个总统的权力在规定的某一日期就要宣告结束的情况下，伴随着离心力的加大，权力焦点就由白宫转向内阁成员和那些谋求获得提名的参议员。这导致总统在那些认为他将正常离任的议员们面前威信和感召力下降，而另有一些共和党人正揣摸着罗斯福是否会参加第三任总统竞选，为防患于未然，就必须从各个方面贬低并削弱他的声誉。老到的罗斯福自然想到了这些方面难以言表的玄奥，这一次他吸取了教训，不再由自己赤膊上阵去挣回这一成果。热衷于关注结果的他在国会辩论期间留在幕后，也让他的新政谋士们离开国会，而是有意识地扶植支持他的国际立场的保守的民主党参议员，这些参议员有的想入主白宫，便乐意与即使不参加竞选却也具有提名控制权的现任总统搞好关系。他打出这张牌后就”什么不说，什么不看，什么也不听”了。这种”在鸡蛋上走路”的高超策略终于奏效了。

不过9月21日特别会议召开时，他还是去作了长期演说。这是一评论证缜密并有确切材料作为佐证的演说。他首先声明，任何行业中的任何个人或集团都不应该对美国未来的幸福承担独占的保护权，和平与爱国主义的华盖宽广得足以遮覆住我们所属的派别和阶层，任何集团和派系都不应该独享或自封为唯一的”和平集团”，因为从根本意义上讲我们大家都是其中的一员。随后他提请大家要从关于侵略行为与侵略责任问题的学究式的长期纠缠中超越出来，现实地来看待1935年中立法。他说他很遗憾国会通过了那项法案，同样地为自己签署了那项法案而遗憾。他再次请求国会废除中立法中不符合国际法古老准则的那一部分——禁运条款，因为它对于美国的中立、安全与和器具有致命的极大危险。他以简洁的语言解释了现行中立法的自相矛盾之处，声明取消禁运才是真正地向稳妥的传统的中立准则的回归，他还要求议员们泯灭无为的党性派性之争，使美国置身于战争之外——这样一个纯粹单一的实际而又精明的指导思想才是当前所有人行动的指南。他在最后坦言，更黑暗的时期可能在前面，命运似乎又在迫使美国承担起把西方世界保持成欧洲文明赖以生存的要塞的使命。

雄辩而又一气呵成的演说令闻者动容，但国会仍然经过了长达6周的尖锐争论，直到10月27日，参议院方以63票对30票批准修改中立法，撤销武器禁运条款，实行现购自运原则。11月2日，众议院仅以13的多数予以通过。2天后，罗斯福签署了新中立法。罗斯福基本上实现了自己的预定目标，除了他那精彩的演说之外，很大程度上得归功于他对策略的妙用。

根据新中立法的精神，罗斯福于11月4日确定整个波罗的海和从挪威南部到西班牙北海岸的大西洋为战区，这就基本上解除了德国与最重要中立国运输船只发生冲突的危险。罗斯福还积极致力于确保西半球安全的计划。1939年10月3日，美洲各共和国外长会议的代表们一致通过《巴拿马宣言》，规定自加拿大以南划定一个环绕美洲、宽300至1000英里的地带，警告交战国不得在此地带内进行海战，以之作为一项”大陆自卫措施”和保持中立的”固有权利”。这个主要依据罗斯福的建议而形成的宣言标志着美洲国家集体行动和“门罗主义多国化”的重要一步。为坚持宣言的既定目标，罗斯福派80艘军舰在这个区域进行巡逻，并亲自督办。1940年夏，罗斯福更为关注拉美的安全问题。当他接连收到拉美诸国面临纳粹颠覆危险的情报后，立即批准邀请美洲各国派出军官与美国军官举行秘密军事会议的建议，并派遣军舰访问这些国家，他还准许这些国家以现金购买美国的海防大炮和舰艇。他还寻求一些比较符合惯例的办法以帮助拉丁美洲解决经济问题。这年6月，美国政府在国会支持下发表声明，反对欧洲国家之间转让对美洲殖民地的控制权，同时决定在哈瓦那召开泛美会议，以争取美洲国家的支持。当有些拉美国家抵制会议时，赫尔国务卿强调了美洲国家团结一致反对纳粹颠覆和控制阴谋的必要性，并使美国政府的方案得到了哈瓦那会议与会国的支持。会议声明，反对直接或间接地进行旨在改变欧洲国家在美洲殖民地宗主国的活动，并同意在这些受到威胁的领地能够实现独立或把它们交还原宗主国之前，由美洲诸国实行托管。罗斯福基于对纳粹德国的一贯行径的认识，既作了些极具现实针对性的防备，又作了些防患于未然的努力。

由于”一半是无能，一半也是不愿意前去援助”的英军与法军的见死不救，孤军奋战的波兰很快就在欧洲的政治版图上消失了。随后，百万法军蹲在马奇诺防线的工事里渡过了一长串从秋到冬，从冬到春的潮湿、无聊、沉闷的日子，后一种心照不宣似的非正式的休战状态被来的人们称作奇怪战争、静坐战争、虚假的或朦胧的战争。从中人们仍不难看到绥靖主义的阴影。英法人民清醒地体验着战争的痛苦：领导他们进入战争的是一些被过去绥靖政策所玷污了的、而目前似乎又在公开声明中表明对自己正从事的事业缺乏信念的领袖们，人们甚至在对西班牙内战的幻灭和对捷克遭叛卖的反思中对战争的起因开始了思考。而大洋彼岸的美国人民，根据战时的第一次罗珀民意测验，仍有近30％的人表示美国应”与交战国不发生任何关系”，这个数字相当稳定，其中妇女多于男性。在有关选征兵役制，驱逐舰交换基地协议和租借法案等问题的民意测验中，情形大抵相同。这些人代表孤立主义者的坚定核心，其成份极为庞杂，有各种法西斯组织的成员、有种族集团和宗教社团，还有全体共产党人及其同路人，因为他们赞成《苏德互不侵犯条约》，原本支持罗斯福的工会现在也成了未知数，那些在约翰l刘易斯控制下的工会尤其如此，还有一些基于慕尼黑阴谋而对英法极不信任的自由派人士，他们担心罗斯福今后也会被它们利用。国会里孤立主义的头面人物博拉虽在1940年1月去世了，但还有一批人，参议院罗伯特a塔夫脱就器具影响，他说过的名言就是：“我不知道德国人会做什么，也没有人知道他们会做什么，除非等到他们摆脱了当前的战争，有机会显示出来的时候。他们做了后，我们才可以采取同样的方法。“罗斯福通常总是把宪法赋予他的权力，尽可能地从最宽泛的意义上来作解释，据此他本可以利用当前欧洲战争的影响来扩大权力，使它超过和平时期正常权力的许多，但他并没有走得过远，当”虚假的战争”快要结束的时候，一个无法回避的现实显得愈益迫切了，那就是令所有人敏感的1940年大选。罗斯福此时的表现让人摸不清他的意图。

舍伍德认为，在这个”虚假的战争”时期，罗斯福生平第一次无事可作，无话可说，无从提供任何有意义的见解。英国有皇家海军作品障，法国龟缩在马奇诺防线背后，美国的屏障是一纸中立法案。这是一个瘫痪时期，总统每当任期将满时，在指导外交事务上向来软弱无权，这就是所谓党派政治”到海岸线为止”的古老理论。这个寒冷的冬天里，世界上最强大的共和国领袖只能焦虑不安地日复一日地坐等外部世界他所无法控制的事态来影响他的行动方针。1940年初，他召见了副国务卿韦尔斯，后来韦尔斯写道：“罗斯福坦率地承认，为扭转当前事态的发展，所能采取的任何行动，成功的机会只有千分之一。”苏联侵入芬兰这个唯一向美国偿还战债的国家后，罗斯福私下地谴责这是一种”放肆地无视法律”的侵略行为，他把芬兰每年偿付的债款单独列帐，给芬兰1000万美元贷款，以便在美国购买剩余农产品和物资，并对苏联实行道义禁运。在1940年2月一个阴雨的日子，罗斯福在白宫南草坪对美国青年大会的代表发表演说，他称自己在20多年前对俄国的共产主义充满了同情，因为他本以为，将俄国人民从沙皇的愚昧暴政下解救出来的共产制度会成为一个爱和平并受拥戴的政府。但目前的现实已使他的愿望破灭，统治苏联的独夫政权竟与另一个法西斯政权结成联盟，并侵入了一个非常之小且不对苏联构成任何威胁的邻国。随后他警告美国的共产主义者不得越出宪法从事暗中破坏美国政府和宪法的行为。这是第一位打破坚冰与苏联建立正常外交关系的总统的真实思想，正是这位总统不久又与苏联携手并给予对方极大的援助。

1940年4月，”虚假的战争”以德军侵犯挪威和丹麦而结束了。5月10日，德军终于在西边动手了，比利时和荷兰迅速被征服。经由马其诺防线终端挺进的装甲师越过阿登山脉的森林，突入法国境内。法军在德式闪电战的攻击和分割下迅速崩溃。6月10日，伺机喋血的墨索里尼加入战争，5天后巴黎陷落，无计可施的雷诺总理向罗斯福求助，要求调来“遮天蔽日的大批飞机”，被缚住了手脚的罗斯福能够马上给予的只有同情和愤怒。5月21日，直抵英吉利海峡的德军切断了匆忙赶来援助比、法两国的英国派遣军的进军路线。陷于没顶之灾的英军收集了一切载浮工具，以令人难以置信的各式船只开始进行历史上最伟大的救援行动，1师英军在正面的拼命掩护和皇家空军的奋力掩护，创造了”敦刻尔克奇迹”。

法国的陷落是西方民主国家从未经历过的最大的震动。怯懦、无能和混乱加速了这种震荡的到来。茕茕婷立的大英帝国在震荡中迎来了改弦更张的时刻。5月13日，天生的战士和生性执拗的铁腕丘吉尔在下院发表了他那不朽的演说：”我所能奉献的，只有血和汗、苦和泪。……我们决不消沉或退缩，我们要奋战到底。”在当时和稍后的日子里，几乎全美国人都听到这个声音。整个美国的国民情绪几乎在一夜之间发生了变化，在《纽约时报》广场，大群面色严峻、肃然无语的人涌进百老汇大街中部看新闻简报，交通为之堵塞，在波士顿、华盛顿的大街上每天都有大批人群焦灼地簇拥在张贴新闻电讯的布告牌前。人们突然意识到，似乎只有一个孤单的英国站在希特勒与美国之间了，而如果德国以其凶猛与机智在数周内打过英吉利海峡，那我们岂不如李其曼所言，在又见纷飞的雪花之前形单影只地遗立于世，成为全球最后一个民主国家？一时间，就连罗斯福的最严厉批评者们也都向他靠拢。刚过去的那个无聊冬天里的闲散和无所作为，也迅即在罗斯福和美国政府那里了无踪影了。

5月15日，上任才几天的丘吉尔致电罗斯福，担心德国将以惊人的速度征服欧洲，而墨索里尼也将伺机劫掠。他要求罗斯福宣布美国处于”非交战”状态，意即只是不派遣武装部队，但提供一切援助。最后，丘吉尔以近乎孤傲而悲壮的语调说，如果必要的话，英国将单独战斗下去。5天后的电文中，他说如果英国打败了，他和他的政府将同归于尽。罗斯福被电文深深地震憾了。在接到第1封电文的次日，罗斯福向国会提交了为申请追加国防拨款的咨文。他说，瞬息万变而令人震惊的事态发展正迫使一切中立国家根据新的因素去研究自己的防务，我们再也不能自欺其人地衡量自己的力量和防务了。在说明敌人轰炸机如何可以自西非起飞并驾临奥马哈之后，他要求国会立即为了4个基本目的拨出巨额款项，这包括要使陆军机械化和摩托化，以及每年至少生产5万架飞机的能力。他呼吁为了维护美国的自由，我们不仅应该随时准备在防务上花费千百万的钱，而且应该随时准备献出自己的生命。

纳粹德国那可怕的闪电战彻底改变了美国的防务概念。到5月底，国会极其迅速地行动起来，同意拨给总统的经费比他要的还要多。到1940年10月，早春时节还曾计划要削减陆军部拨款的国会，已通过了170亿美元拨款用于防务。在德国入侵荷、比以后不到一年的时间内，国会共拨款390亿美元用于重振军备和援助同盟国，这个数额超过了美国在整个第一次世界大战中的所有开支。

6月15日，罗斯福下令设立国防研究委员会，由卡内基学会的万尼瓦尔布什博士主持，以协调有关军事重要性的研究。早在前一年的10月，不修边幅的”长头发”阿尔伯特爱因斯坦致罗斯福的长信已由总统顾问、金融家亚历山大萨克斯作中介送到了白宫，萨克斯绞尽脑汁地启发罗斯福，终于使总统豁然开窍。于是，一项代号为s1的、绝密得连副总统也不知晓的行动在总统的军事助理埃德温”老爹”沃森将军的负责下开始了。现在的这个决定为1942年8月的”曼哈顿计划”打下了基础。

19日，罗斯福撤换了他的内阁中两个孤立主义分子，代之以共和党头面人物并力主扩军备战以反对法西斯侵略的72岁的亨利史汀生和1936年曾充当共和党副总统候选人的弗兰克诺克斯，两人分别担任陆军和海军部长。从而充分地利用了两大政党对他的政策的支持，并造成一种危难关头同舟共济的氛围。

罗斯福向英国和沦陷前的法国表示，美国政府正在尽一切力量使盟国政府得到它们迫切需要的物资。但国会一般只同意加强美国自身的防务，而不太情愿批准对英国的援助。全国仅有不到13的人认为英国会获胜，总统的陆海军军事顾问则警告说，美国自己的储备已处于安全点以下，此时不宜增加对英国的援助。倘若倾其所有给了终将被德国击败的英国，届时美国岂不双手空空面对凶恶的敌人？但罗斯福还是毅然把美国军火库中几乎所有的库存，悉数运给了英国，它们有：50万支步枪，8万挺机枪，900门75毫米的大炮，以及一些子弹、炸弹、梯恩梯和无烟火药。这种做法令一些接近白宫的人歇斯底里地叫嚷个不停，称此举无异于自杀。但它对于援助火线上的英国却具有立竿见影的效果。丘吉尔指示，对这些物资的分发要当作有计划的军事行动来进行。运输车等在码头，以便货物一经卸下就立即分送至各战略点。罗斯福在9月初宣布，美国将第一次世界大战时的驱逐舰50艘转让给英国，以换得对英属西印度群岛中一系列海、空军基地为期99年的租借权。丘吉尔称此举”实系断然非中立的行动”，它足以使德国政府有理由对合众国宣战。罗斯福还在9月中旬促使国会通过了选征兵役制法案，规定21至35岁的男子均在选征之列。1个月后，陆军部长史汀生蒙着双眼，从金鱼缸里摸出了决定入伍顺序的第1个号数。

罗斯福于11月初获得大选胜利后，在援助英国的道路上继续迈进。英国在不列颠空战中顶住了进攻，更使罗斯福倍感鼓舞。12月17日，在他照例举行的第702次记者招待会上，他讲了邻宅起火后，一个人先不收钱把他的浇园水管借给邻居，帮助灭火的故事。12月29日，他在关于国家安全的”炉边谈话”中，向美国人民指出，如果英国倒下了，轴心国家就会控制欧、亚、非和澳洲等各大洲以及各大洋，到那时，整个美洲就会生活在可怕的纳粹枪口下。我们现在要走的每一条路都有风险。正在奋勇作战的欧洲人民并不是要求我们替他们作战，他们要求的只是作战物资。我们必须成为民主制度的伟大兵工厂，对我们来说，这是同战争本身一样严重的紧急状况。我们必须以同样的决心、同样的紧迫感、同样的爱国主义和牺牲精神来致力于我们的任务，就如同我们自己置身于战争中会表现的那样。就在这一夜，伦敦遭到大战中最猛烈的一次轰炸。在次年1月6日致国会的咨文中，罗斯福谴责了美国至今仍然存在的一部分绥靖主义者，并再次强调美国所能起到的最有效和及时的作用，是担当民主国家以及我们自己的兵工厂。几天后，他向国会提交了由财政部起草的租借法案。

国会孤立派和最具实力的孤立主义组织强烈反对此法案。参议员塔夫脱抱怨说：“出借作战装备非常像是出借橡皮、口香糖。你是别想收回来的。”芝加哥大学校长称美国的民主制弊端太多，它不够条件来领导世界反对极权主义。参议员雷诺兹坚决主张，应当等到英国的富豪们把他们的城堡式庄园、骏马、名犬和珠宝统统都献出来以后，再来要求美国的”仅有一条吊裤带的工装裤阶级”出钱。奈参议员在议会连续发言12小时以阻挠议案的通过。惠勒参议员甚至扬言，租借法案将会使”每4个美国儿童犁掉1个”。愤怒的罗斯福对记者说：“这实在是我这一代人之中公开说出来的最混帐的话。”

即使如此，多种民意测验综合表明，全国有71％的人同总统意见一致，有54％的人主张立即开始租借。这在很大程度上得归功于罗斯福那极为感人的”炉边谈话”。另外，落选的共和党总统候选人威尔基到国会作证支持罗斯福，也有助于争取赞成派。3月，国会以多数普通过此法案，罗斯福于3月11日签署。该法案授权总统”向总统认为其防务对保卫合众国至关重要的任何国家的政府出售、转让、交换、出租、借与”任何防务器材。另外，美国各造船厂的设备可供这些国家使用。罗斯福不失时机要求国会拨款70亿美元，作为生产与输出租借物资之用，国会很快予以通过。

租借法案实际上使1939年新中立法中的限制性条款自动失效。它意味着一个时期的结束，它是罗斯福政府把美国从忸怩作态的中立引向国际合作和直接参加世界反法西斯战争决定性的一步。尽管此时离珍珠港事变尚有较长的一段路，但为了保障通向欧洲的供给线的畅通无阻，美国不可避免地扩大了巡逻区，并进而以海军护舰来对付德国军舰和潜艇组成的“狼群”。当一再发生德国”狼群”击沉美国舰只的惊人事件后，罗斯福发出了”遇敌即歼”的指令。至此，美德两国在大西洋上已处于实际上的交战状态，并成为真正与英国并肩作战的盟友。丘吉尔说：“法案一通过，就马上改变了整个局面。”他在给罗斯福的致谢信中称：“谨以整个大英帝国的名义感谢你在困难时刻所给予的这种非常宝贵的援助。”几年后的斯大林，也对使苏联受益非浅的租借法案作出了很高评价。租借法案使盟国的各条战线保持了不致枯竭的战斗力和高昂的士气，它所争取到的时间使美国能够充分备战。它还在美国尚未直接采取武装行动的条件下，为应付紧急事态，在方法上提供了一个富于历史意义的先例。

破例的第三任

美国人民在不景气的经济困境和外部世界的纷扰中迎来了不平凡的1940年。在总统职位上已有8个年头的罗斯福肩负重任，日益忙得不可开交，过度的操劳和焦虑开始给他的身体带来损害。1938年以来他又晕倒过几次。有时一次流感也要过几个星期才能复元，这是年老体衰，抵抗力减弱的征兆。年初的一天，罗斯福对汽车司机工会主席丹托宾说：“我想回海德公园老家，照顾我的树木和农场。我想写历史。不成，我真的干不了啦。”

看来，罗斯福是真心希望回到赫德逊河畔颐养天年，海德公园的粗石藏书馆和小山顶上的”梦庐”也都即将竣工。还绚丽以平淡，似乎是故乡那簌然作响的桦林向他的灵魂的呼唤。

但是，罗斯福那颗神秘跳动着的心，任谁也无法准确地把握或预测它的节律和脉搏。他是在什么时候决定不参加第三任竞选、而又在什么时候决定竞选的——半个多世纪以来始终没有一个确凿而可信的说法，人们从各个角度对此进行估测、推断或猜想，从而引发了许多与此相关的其他话题。

有一种比较可靠的说法是：如果当时不出现那般急迫而严峻的国际危机，罗斯福就不可能参加竞选，或者即使参加了也选不上。但人们同样可以说，如果没有滔天洪水，挪亚就永远不会想登上亚拉腊山顶。一个重大的历史事件往往是多种”合力”作用的结果。罗斯福决定参加第三任总统竞选的想法，大致在1938年中期选举后就有了，那时他更主要地是根据国内情况考虑的，当这些情况在1940年日益退居次要地位时，国际危机自然在大选中凸现出显要的位置和意义了。

哈里霍普金斯的笔记记载了1938年春他与罗斯福的一次绝密会谈。记载表明，罗斯福在谈话中并不完全排除自己担任第三任总统的可能性，并说万一发生战争的话，这种可能性更让人无任何怀疑余地了。罗斯福还谈到他”个人的厌烦”，以及罗斯福夫人对他再度连任的反对。他还谈到自己希望过平民生活的一些经济原因，母亲萨拉为了维持海德公园那个家，已经花了太多的钱。在谈到总统候选人的具体人选时，罗斯福接连排除了不少似乎有望的人，如说赫尔太老了，哈罗德伊克斯太好斗。他也反对亨利华莱士，保罗麦克纳特、麦兰克墨菲（密执安州州长）和乔治厄尔（宾夕法尼亚州州长）当候选人。罗斯福称吉姆法利是”最危险的”一个，他反对新政和政府的外交政策。罗斯福还坦率地指出霍普金斯的不利条件，一是离婚，二是癌症复发的可能性太大。

数月后，吉姆法利在他的私人备忘录写道，个性太强的罗斯福也许要坚持提出他的继承人。罗斯福也曾对一位至友强调说，1940年民主党提名的总统候选人一定要是新政派。这话在民主党内很快就流传开来。根据政治惯例，民主党现任总统对下届候选人的提名拥有实际上的控制权。

许多历史学家都注意到这样一个不争的事实：新政在1938年已经不新，已经不能再激动人心或那么急迫了。1938年的中期选举充分表明，公共舆论在第9个衰退的年头有向右转的倾向，选民似乎在进行着重新排队。民主党内的裂痕和争吵、改革司法计划的负面影响以及随着外部世界危机的加重而水涨船高的孤立主义势力，都使罗斯福在国会面前自感虚弱无力，新政因而只能退居守势，力图自保既得成果。他甚至感到一种危机在逼近，结成联盟的共和党和民主党保守派不是向来就反对新政吗？后者甚至有可能会变成共和党人。这些人将在他离任后占据白宫，届时这个逆流而动的国会和政府将会销蚀新政的成果，那些立足未稳的新举措也将被毁于一旦。这可是自己的毕生心血之精华并被证明是拯救了美国文明的新政啊。从他向朋友们偶而流露的只言片语来看，他甚至设想过这样一种图景：在他离任4年后的那时，国家已被这些人弄得面目全非，民不聊生。而自己很可能在1944年被重新请出来担任第三任总统，以重整河山。那么既然那样，何不现在就从眼下着手，要么着力培养或扶植一批可能参加总统候选人提名的人，但同时要警觉地考察这种努力的效果，要么在确实无人能独挡一面时不惜再度出击。这两种可能性都存在，最终的决定权在自己手里。尤其在当前民主党内，自由派和保守派为占据党的控制权而激烈争夺时，自己就更应该保持主动灵活性，运用高超的策略，将这两种可能性当作斗争的工具来发挥。这样，1938年中期选举以后的民主党，就从完成新政立法方面转向决定它自己前途的斗争了。在这场斗争中，罗斯福深谙伺机而动的妙处。

有雄心问鼎白宫的民主党人确实不算少。新闻媒体经常提到的就有霍普金斯、华莱士、墨菲、杰克逊、厄尔、麦克纳特，甚至还有最高法官道格拉斯。此外，法利和加纳副总统肯定是要参加角逐的，而温和的赫尔和参议员威廉班克黑德也都是才干过人的角色。罗斯福呢？从过程上看，他多次引人注目地鼓励、激发甚至扶植上述人士中的新政派，并多次含蓄地启发或暗示他们，前途是大有可为的。另一方面，每逢在记者招待会上，在被提问他是否打算连任第三任时，他总是委婉地或者直截了当地请对方换个话题，欧洲事态的恶化也使他更有理由宣布暂停”一切涉及他个人的政治议论”。与此同时，他不断地派员到西部去协调那里正激化的派系之争，让他们联合起来共同投”支持罗斯福的候选人”的票。这既保证了自己的实力地位，又保证了提名失败后的退路。这种情形，使洞悉罗斯福底细的霍普金斯在1940年1月底就得出结论说，罗斯福将决定竞选第三任总统。在此之前，罗斯福内阁中公开为总统再度连任奔走的似乎只有内政部长伊克斯，他自称曾为战争前景和1940年大选的关系问题苦苦思索过，并坚信唯一足以驾驭世界局势的只有罗斯福。但他声明，总统没有对他自发的行为说过一句鼓励的话。

小奥蒂斯l格雷厄姆感叹道：在这些以自我为中心的大人物中看到的拜占庭式的纵横捭阖和宦海浮沉，成了1938年到1940年间的主要政治新闻。说起来令人难以置信，尽管有那么多的雄心勃勃者，尽管罗斯福在热心扶植其中的一些新政派人士，但到了1940年夏天时，在民主党中似乎就找不到一个精力旺盛的白人男性是具有恰当的智力、宗教信仰、婚姻背景以及公众服务的资历的，也就是说找不到一个具有一般尚可继承罗斯福的人。珀金斯认为”没有人上升得足够高大，……足可成为可替换的人选。”评论家们已在指责罗斯福总统，说贪权的他一直在谋划下一任期，并且巧妙而处心积虑地破坏了他每一个潜在对手的机会；如果不是这样，那他又为什么总是对这个简明的话题闪烁其词和不置可否呢？有人进而指责，说这是狡猾如罗斯福者惯用的伎俩，他老谋深算，以极大的耐心和定力克制住他那其实已恶性膨胀的权力欲。特格韦尔写道：“然而我认为，富兰克林像其他处在相同地位的人一样，即使差不多是无意地，当必须为1940年制定计划时，也曾设法不让出现任何可以接受的继承人。”

总之，在5月中旬，有迹象表明罗斯福下定决心要参加竞选了。法利和爱德华丁弗林也在这时敏感地察觉到了这一点。暂不论造成民主党人无人能与罗斯福比肩的原因或责任谁属，单凭这一事实本身就已令共和党对手窃喜。民主党内有望获得提名的（罗斯福除外）似乎只有法利和加纳，这两位都对新政不感兴趣，并对现行的外交政策颇有微词。罗斯福意识到，若要延续新政一脉的政治，其他新政派人选显然没自己稳妥。此外，也不妨说，”是希特勒和墨索里尼——也是丘吉尔——促使罗斯福作出决定的。”他认为，只有英国还在坚持抗战，希望尚存。在风暴来临之前光荣引退，不符合自己的信念和个性，也不能令自己安心地荣归故里。他确信，在所有的人选中，没有一个人能在阻止德国获胜的事业上，提供像他同样大的帮助。

剩下的问题就是，以何种方式选择何种时机让自己获得提名。他显然不希望给国人一种赤膊上阵地揽回提名权的印象，最佳的方式是下面的代表们自发地强烈要求他出场，从而形成一个强有力的、众望所归的而他自己又无法抗拒的场面；或者退而求其次，这些代表们在他的感应、启发或暗示下理直气壮地敦请自己不要下台。这样一种似乎出自公众意愿的声势才有望抵消、冲破那个无形的屏障——反对连任三届的政治传统或不成文法。不过，罗斯福在这个问题上的思虑和顾忌，部分地被即将与他正面较量的共和党对手给帮忙消除了。渴望挑战并保证要发动一场轰轰烈烈的竞选运动的温德尔威尔基，意气风发地要与民主党真正的对手过招。他已经向还在遮遮掩掩的罗斯福发出了挑战，要他出来竞选第三任总统，并声称希望获得与民主党所能提出的最强有力的对手一决高低的荣誉。他喊道：“把你们的主帅请出来！”有人评论道，精明一些的政治家就不会这么讲。威尔基的话被人们从字面上来理解，这就成了：让不得连任第三任的传统见鬼去吧！让我们来一次真正的较量！这等于是给这场角逐平添了紧张的悬念和戏剧性，使它变成了一场激动人心的比赛，而人们的情绪越激动，对罗斯福的出场越有利。因此，当罗斯福答应参加竞选时，人们往往并没有注意到他违反了传统或惯例，只认为他是在接受对手的挑战。另外，法国在6月份陷落后，千百万美国人顿生一种趋安厌乱的望治心理，而总统连任一般既可保持政策的延续性和稳定性，又可避免换马带来的那种必然的震荡。被各种恐惧折磨得相当脆弱的公众，显然已害怕经受哪怕是并不太大的折腾，他们宁愿生活在已习惯了的、可以预期不会有多大起色的罗斯福任内，尽管它有诸多不如意之处。欧陆轰鸣的炮火声，使他们本能地往现任总统的身边聚拢。

日子已经逼近7月15日的民主党代表大会了，罗斯福仍不表态。他挂在嘴边的一句话就是：“必须要大会作出决定”。他仍旧希望有一个浩大的”劝进”运动，从而达到一种自己欲罢不能、而民愿难违的舆论效果。从内心深处讲，他真诚地希望听到这种召唤。于是，当为他争取这种召唤的人要求他到大会去露一下面时，他拒绝了。不过，会址选在芝加哥，这是罗斯福定下来的。他说：“我没有忽视这样一个事实：凯利市长可以为我们用人塞满会场的旁听席和走廊。”

代表大会一开始，会场的气氛就有些阴郁和古怪。人们发现，除了法利这位51岁的职业党务人员聊可算一名比较有力的候选人外，再也找不到第二人选。无精打彩的代表们漫无边际地发表着枯躁的演说。卖力的伊克斯焦躁地恳请罗斯福来结束这种混乱局面，但他哪知罗斯福仍想等待”来自下面的呼唤”，并且已准备了”最后一手绝招”。

终于，在大会第二天晚上，常任主席艾尔本w巴克利参议员在一篇冗长无味的演说后半段，宣布要朗读总统通过代表大会临时主席、众议院议长威廉b班克黑德致大会的一封信。来信声明：总统今天没有，而且从来没有过任何愿望或意图，想在明年1月之后继续当总统——这是纯粹而毫无虚假的事实；总统以诚挚和恳切的心情表示，出席大会的全体代表完全有自由投票选举任何一位候选人。

舍伍德认为，这是一个信号：困惑的代表们骤然听到安装在大厅四周（和地下室）的扩音器里传出雷鸣般的一个声音：“我们需要罗斯福。”几百名参观者热闹地涌向走廊和主席台前，与扩音器里的声音一唱一合，上演了53分钟的游行示威。口号由”美国需要罗斯福”演变成”世界需要罗斯福”。尽管愤怒的法利坚决要求提名不应由欢呼声来决定，但次日的第1轮投票就顿使尘埃落定：罗斯福以946票获提名，法利72票，加纳61票，赫尔5票。

罗斯福是众望所归，大多数代表需要罗斯福，这显然是问题的一个方面。但许多代表感到难受的是，罗斯福这种劝进的策略和芝加哥民主党机构的诡诈。尤其是凯利市长那似乎有些诡秘和愚弄人的扬声器，更令人不舒服。原来，凯利事先在地下室安装了话筒和扬声器，在关键时刻发出欢呼声，代表们认为这些声音来自会场，便纷纷倒向罗斯福一边，并使他在首轮投其中获得压倒性的多数。后来，凯利市长就和他那声名狼藉的”来自阴沟洞的声音”结下了不解之缘。

罗斯福坚决要求把华莱士作为自己的伙伴，又引起代表大会的混乱。罗斯福认为这位来自玉米带的新政派人士、农业部长既能为国家阐明一些争论性问题，又是一个彻底反法西斯主义者。可是芝加哥这边已经有一大批人在争抢副总统的人选，原来做着总统梦的一些人退而求其次，也掺和了进来，直至把会场弄得”卑鄙肮脏、乌烟瘴气”。后来罗斯福以拒绝接受提名为要挟，才使纷争平息。这里面，大概最伤心的要数伊克斯，他本来是可以，并且完全愿意接受副总统提名的。据说他后来想xx，罗斯福费尽周折才把他留住。

大局已定，芝加哥会议厅传出了罗斯福接受提名的演说声：“此时我的心情是复杂的，……一方面我个人深切希望退休；另一方面，良心又不允许我这样做。……只有人民才能召唤他们自己的总统。如果人民向我发出了这样的召唤，我愿以最简单的言词向你们表示，我将在上帝保佑下，继续献出我的才智和力量为你们服务。”演说没有像8年前那样引起人们的激情，胜利也付出了不菲的代价，有数百名代表带着激愤、不平和对罗斯福的怀疑踏上了归途。民主党内的裂痕被新的偏见和灰心给拉大了。

1940年的大选对双方而言都不容易。美国人口已达1亿3千万。经济衰退已经进入第11个年度，失业人数仍有900万。国民生产总值总是突破不了千亿美元大关，道琼斯工业股票指数低迷在150点左右。除了一般的内政问题具有令人困惑和显然无法解决的复杂性外，目前又笼罩着世界大战的可怕阴影。竞选演说不得不与欧洲战场上频繁的惊人消息争夺头条新闻的地位。人们心浮气躁，忧惧交加，根本无心认真倾听竞选人那精心炮制的演说，也听不出其中包含的良苦用心、逻辑力量和犀利的机锋，更遑论那些面面俱到、唯恐忽略某些呼声的冗长大论了。所以，人们并未特别在意两位候选人均未提出什么系统政纲、并且在内容上互有交叉或雷同这一基本事实。

比罗斯福年轻10岁的威尔基被称为假共和党人，因为在《美国名人录》里他实际上是被列为民主党人的。高大而不修边幅的他不摆架子，不巧言令色，坦率坚强，具有”像印第安纳州县政府广场上的办公楼前院那样的美国特色”，这与白宫里那位含而不露、圆滑老到并且”八面玲珑的人物”形成了鲜明的对照。他像个意欲进行大较量的重量级挑战者较早地进入竞选场地，罗斯福立即感到这是共和党所能提出的最强劲的可怕对手。8年前，还是个民主党人的威尔基即将升任规模庞大的”联邦与南方公用事业公司”的总经理，那时他还为罗斯福竞选捐献了150美元。这匹共和党全国代表大会上的黑马以其惊人的耐力和热忱，风尘仆仆3万英里，在34个州发表了500多次长短不一的演说。而此时的罗斯福则浑似没有竞选这档子事，呆在华盛顿日理万机。难怪威尔基一再下战书，强烈要求这位”主帅”与他进行较量，因为他发现单方面的竞选既难以激起选民的兴致，也难以探到对手的弱点。

但威尔基还是以其个人的魅力、激情和坦诚得到众多中产阶级的热烈响应，那些已厌倦于华而不实的政治言论与优雅的微笑的人也对他产生了好感。并且，在旅途发现新政确实深得民心的威尔基迅速把漫无边际的攻讦简化为几个令罗斯福头痛的问题。他所到之处，首先表明，新政的主要内政和外交政策，他都可接受，并且自己会做得更好。随即，他令人信服地坦言：新政源于萧条的恐慌，倾向于保持安定而不是新的创业，致力于统制而不是解放工商业，于丰裕中担心生产过剩，这是对美国社会潜力失去信心的明证，是对恢复真正繁荣的阻挠，而事实正是如此，8年来美国一直未摆脱不景气。这第一个问题似乎击中了罗斯福的要害，因此，他的话引起一片共鸣。有些从未支持过共和党的报纸开始拥护威尔基，两度支持罗斯福竞选总统的《纽约时报》也转向了威尔基。威尔基又从第一个问题中巧妙地引伸出关于美国防务的问题，他指责引起国内失和的新政可以将数十亿美元虚掷在非生产性项目上，却不肯用于国家防务，致使国家处于易受攻击的可怕境地。威尔基还抓住第三任问题不放，声称罗斯福有着类似于独裁者的权力欲，要求通过宪法修正案，规定总统任岂不得超出两任。9月底，威尔基朝一个新方向出击，他说原先的罗斯福是一个绥靖主义者，现在摇身一变为狂热的战争贩子。1个月后，他在巴尔的摩宣称：“根据他（罗斯福）过去对美国人民的诺言履行的情况来看，假若你们重新选举他，你们可以发现美国在1941年4月就会卷入战争。”演说引起了人民的不安。

9月份的民意测验还表明处于下风的威尔基，在10月份已显示出领先于罗斯福的势头了。全国大约有78％的报纸倾向于支持威尔基，仅有9％的报纸支持罗斯福。这时距大选仅有两周多的时间了。威尔基甚至认为自己将必胜无疑。

罗斯福按原计划行动了。他总共发表了5次演说，第一次是10月23日在费城发表。他声称作为一个竞选老手，他喜欢正大光明地战斗，而共和党的所有数据和说法都是捏造出来的。在大选前1周麦迪逊广场花园的演说中，罗斯福迎合美国人民爱用文字游戏来挖苦人的嗜好，把威尔基竞选班子里3个名声不好的孤立主义者的名字串在一起念，和谐而一语双关的音调获得极佳的会场效果。当时是演说稿起草人之一的戏剧家舍伍德后来认为，罗斯福两天后在波士顿的发言比上一场更差，他讲了日后被孤立主义者反复引用并作为笑料的一句话——”我以前说过这话了，但我要再三地讲，反复地讲：你们的孩子不会被派到任何外国去打仗。”演说还因为一个人称代词的使用引起了政治风波：罗斯福为了向波士顿的爱尔兰人表示好感，盛赞”我的大使”约瑟夫p肯尼迪，本来霍普金斯在事前认为还是用”我们的大使”好些，但固执己见的罗斯福不干。这样非但引起爱尔兰人的不满，更让共和党抓住这个代名词不放，称这是罗斯福极端妄自尊大，独裁欲恶性膨胀的明证。产联刘易斯倒戈转向共和党，自认为吃够了罗斯福那圆滑和狡诈的苦头的他，此时尽情发泄着胸中的怨忿。罗斯福不得已腾出左手又同他论战，因为刘易斯的产联领导着几百万工人选民。

第4次演说定在纽约布鲁克林。罗斯福声色俱厉地痛斥共和党，称对手已经或者曾经与极端反动分子、共产主义、纳粹主义取得了合作与谅解，组成了一个毫无共同基础的非神圣同盟，目的是指望一夜之间实现与民主不相容的独裁。罗斯福利用支持共和党的《纽约时报》的一则剪报的失误而大做文章，剪报称拥护罗斯福的尽是些年收入不到1200美元的穷光蛋。这一轻率得令民主党人不敢相信的失误，在罗斯福演说的尾声被征用作基调，效果奇佳。罗斯福借题发出了反对特权阶级、争取全民平等的呼声。按照剪报关于”穷光蛋”的概念，它几乎占了当时美国人口的一半。后来，共和党人在检讨这次竞选时，称自己这边个别忙***错的人，无意中帮了对手的大忙。

竞选专列缓缓驶向具有决定意义的最后一站——克利夫兰。这样一是为了安全，二是得让沿途群众有充分的机会看到火车上的总统，三是总统反对任何速度太快的旅行工具。另外，也是为霍普金斯、罗森曼、舍伍德3人品草演说稿小组提供较充裕的时间。罗森曼和舍伍德奋战了一个通宵，有时吃一点从餐车送过来的三明治，然后躺在落满面包起和软乳酪屑的床上小憩片刻。罗斯福次日也与他们一起干了6个小时，不过中途总是穿上护腿，由沃森“老爹”扶向后厢平台，向瞻仰他的群众致意，不少容易激动的女同胞还追着列车欢呼。舍伍德在旅途中观察到，总统神色阴沉，眼圈发黑，困倦，衰弱，但往往在饭后或从平台返回时，似又恢复了平时的神采。

克利夫兰的演说被认为是这次竞选中场面最火爆的一次，听众欢声雷动。曾为罗斯福草拟演说稿达17年之久的罗森曼认为，在罗斯福所有最好的演说中，这一次可列为第二位。在尾声部分罗斯福满怀激情，痛快淋漓地讲了一些器具个性的名言警句，为演说稿平添了几分磅礴的气势。罗斯福稍微提了一下第三任问题，称4年后”将由另一个人来出任总统了”，会场里”不！不！”的狂呼声几乎打断了他的话，思路敏捷的罗斯福立刻把嘴巴凑近话筒，加大嗓门继续往下讲，使这种显得他将永当总统的呼声，不致从广播中扩散出去。

剩下的就是在大选前夜的晚11时，照例从海德公园向外播送最后一岂不带党派色彩的演说。罗斯福重申了对民主程序的动人信念和在格罗顿求学时常念的圣公会祈祷文。

最后一次盖洛平民意测验显示，威尔基已接近罗斯福，这个趋势很可能在选举日黎明使威尔基后来居上。罗珀民意测验表明，罗斯福有552％的支持率，威尔基是448％，这竟与最终结果相比误差仅为05％。11月5日，共有近5千万选民参加选票。罗斯福以2724万票对威尔基的2230万票。选举人品是449对82。罗斯福赢得了除辛辛那提以外的所有40万人口以上的城市，但6个大草原州背弃了他。

威尔基的票数是1952年以前共和党所有总候选人（当选的或失败的）都无法达到的高峰。两人相差不足500万票，也是此前14世纪里最小的差额。此外，他还赢得了1147个县。民主党人在众议院仅增加了7席，但在参议院却减少了5席。这几乎可以说是一场势均力敌的竞选，也许是罗斯福最不情愿回首的一次竞选。它几乎没有显示出两党惯有的政治哲学、意识形态及施政纲领上的分明棱角，甚至不是两种不同的性格或个人魅力之间的鲜明对垒，它是一场假面舞会，一场缺乏刺激的充斥着陈词滥调的、装腔作势的战斗。民主党的胜利也主要是罗斯福个人的胜利，罗斯福胜在经验丰富上，胜在他对时机的妙到毫巅的捕捉上，胜在对广播的有效利用上，以及对慑于战乱的公众心理的微妙把握上，甚至或许如对手所言，u在完全缺乏从政经验的正直的威尔基的失误上。另外，为数众多的、收入属于中下等的阶层大都投了罗斯福的票，几乎所有的大集团都转向威尔基。《华尔街日报》把大选结果塞在第6版不显眼的位置发表。另据1982年公开的这次大选中在白宫椭圆形办公室的谈话录音磁带表明，罗斯福在对手行情看涨时，曾考虑公布威尔基与一位女性关系暧昧的内情，而这种揭人隐私的手法在那时以前的大选中还从未使用过。又据战后民主党调查，称希特勒处心积虑地希望罗斯福落选，并暗中花了不少钱，《纽约时报》那整版整版地反对罗斯福外交政策的文章，就是德国人出钱登的。这种说法在当时就有不少人认为不足为信。

两个月后的罗斯福发表的致国会1941年度咨文，被誉为一岂不朽的文献。它是充分体现罗斯福政治哲学及其关于世界和平和人类文明信念的一份纲领性文件。罗斯福首先指出，他的这个咨文是在联邦历史上空前未有的一个时刻提出的。当国家安全受到前所未有的威胁时，美国的国策应该根据充分表达出来的公众意志，而不去考虑党派偏见。今后美国几代人的幸福很可能取决于我们当前努力的效果。一个健全和强大的民主国家的基础并无神秘之处，它只是基于那些要求于政治和经济制度的简单明了的基本东西——机会均等、工作、安全、自由和进步。据此，罗斯福希望今后的世界，将以人类四大基本自由为基础：第一是言论和发表意见的自由——遍及世界各地。

第二是每个人以自己的方式崇奉上帝的自由——遍及世界各地。

第三是免于匮乏的自由——它意味着可以使每个国家保证起居民过上健康的和平时平生活的经济谅解——遍及世界各地。

第四是免于恐惧的自由——从全世界角度而言，它意味着世界范围的裁军，并使之如此全面和达到这样的程度，以致任何国家都不会处于能对别国采取有形侵略行为的地位——遍及世界各地。”

在法西斯势力把世界搅得天昏地暗的日子里，罗斯福的”四大自由”演说代表了文明社会的希望。如果说丘吉尔在大洋彼岸发出的是不可征服的战士的豪言壮语的话，罗斯福则以清晰而坚定的语调，道出了对人类尊严的保证。

落选后的威尔基洒脱大度，当有人建议他出访英伦，以造成美国两党在援助盟国反法西斯这一问题上同心协力的形象时，他毫不犹豫地答应了。在此之前，罗斯福总统的特使霍普金斯已起程前往伦敦，开始了他那意义深远的出访。威尔基临行前来白宫见总统，两位刚刚激烈较量过的政敌相遇了。起码在当前最首要的目标上，他们走到了一起。罗斯福几乎是在被动的慌乱中迎接他的到来，当总统发现自己办公桌上空空如也，并被告知威尔基已将进门时，他赶紧让人抱一摞文件来，”随便什么都行，散开在桌上，这样，威尔基来时，我将显得忙得不可开交。”但罗斯福随即的姿态显得有力而优美：他取出一张私人信笺，飞快地写下朗费罗的诗句，作为传达给丘吉尔的信息：“邦国之舟，扬帆前进吧扬帆前进，强大的联邦忧惧中的人类满怀对未来岁月的希冀凝神关注着你的存亡。”威尔基无疑是最理想的使者。

2月9日，丘吉尔在议会大厅当众展读信笺，一时群情激越。丘吉尔宣称：“我想对这位伟大人物说，只要给我们武器，我们就将完成伟业。”

1941年3月15日，罗斯福在白宫记者协会年度聚餐会上动情地说，在这个历史性的危机中，英国幸而有温斯顿丘吉尔这样一位卓越的伟大领导人，他那激动人心的言辞和英勇果敢的行为激励了英国人高昂的士气，他们那种”宁作自由人而死，不作亡国奴而生”的精神将使我们倍感鼓舞。

1941年8月9日，在纽芬兰的阿根舍对面的普拉森舍湾，这两位惺惺相惜的伟人开始了历史性的会晤。在此后的整个大战期间，两人共在会议和访问中相见11次，总计约120天。代表着世界最强大的两个民主国家的首脑间的合作从此开始了。

罗斯福坐在重巡洋舰”奥古斯塔号”前平台的安乐椅上，凝望着晨雾中浩淼的浅灰色大海，不久，悬挂着皇家海军旗的大战列舰”威尔士亲王号”破浪而至约晤地点。如期举行的欢聚礼仪带有战时的紧急气氛。晚宴上，双方就对这次会晤的最主要目的——发表一个关于反法西斯战争的联合宣言——进行了磋商，并达成了初步意向性的共识。

翌日是星期天。罗斯福前往”威尔士亲王”号做礼拜。双方要员悉数在赤白色阳光的照耀下，倾听着随行牧师吟哦《旧约约书亚记》第1章耶和华勉励约书亚的箴言：“你平生的日子，必无一人能在你面前站立得住。我怎样与摩西同在，也必照样与你同在；我必不抛下你，也不丢弃你。你当刚强壮胆，不要惧怕，也不要惊惶……”。后来，丘吉尔写道：”这是一次伟大的历史性的礼拜，一次感人至深的两国人民精诚团结的表现。”

罗斯福希望会议结束时发表一个简短的声明：他们”已经在海上举行了一次会议；参加会议的还有双方的有关部门的成员，他们讨论了根据租借法对民主国家进行援助的计划；会谈绝没有涉及国会法令授权以外的对将来的承诺。这个声明还说首相和总统讨论了有关世界文明的某些准则，并同意对这些准则发表一项联合宣言。”罗斯福是以休假和钓鱼的名义来到普拉森舍湾的，为免遭日后照例要出现的指责，他必须要让这个联合声明做得令国会和舆论无懈可击，所以他十分看重联合声明的形式。

但双方在内容的后半部分还是引起了激烈的争论。警觉的丘吉尔担心大英帝国赖以生存的旧殖民体系受到冲击，本能地戒备着眼前这位盟友可能会对他的英联邦及海外属地产生过分的好感。经过初次交往，彼此都有了些感性认识。首相很快就明白总统是一个无比精明和莫测高深的人物——一个巧妙的规避者，很不容易逼他在具体问题上就范，也不能在违背他的判断、意志或本能的情况下，迫使或诱使他承担特定的义务；总统同样立即认识到，首相在追求某种既定目标时具有一种不屈不挠、勇往直前的定力，这种人在逆境中的能量要大于平时。双方都有能力和办法激恼对方，但都又有办法和能力将其化解于无形。在战争最黯淡的日子里，总统在致首相的一封电文里说：“能与您同处于这同一个十年是多么有趣啊！”

联合声明最后提出8点主张：英美两国决不进行任何扩张；反对强加于人的或不民主的领土易手；包括被强行剥夺权力的人民在内的所有各国人民，都拥有主权和自治权；所有国家对其所必需的各种原料享有经济上的平等待遇；通过经济合作，保证”提高劳动水品，加快发展经济，改善社会治安”；战后和平应保障各国安全，消除人类的恐惧和匮乏；海上通商自由；”在建立起一个更为广泛、持久、普遍安全体制之前”，解除侵略国的武装，削减军备负担。

大西洋会议的消息同时在伦敦和华盛顿发布。联合声明就是被战时人们广为传诵的《大西洋宪章》。9月底，苏联驻英大使宣布，苏联政府同意《大西洋宪章》的基本原则。5个月后，罗斯福向美国人民指出，我们联合国家关于我们争取的和平已经在某些广泛的原则上取得一致。”《大西洋宪章》不仅适用于大西洋沿岸地区，也适用于整个世界。”这些表明，美、英、苏联合起来共同反对法西斯势力已有了共同的原则基础。

大西洋会议后不久，罗斯福收到最高法院法官费利克斯弗兰克福的一封来信。上面写道：“你们俩在那个大西洋上……对文明和傲慢之间的冲突作了说明，那就是对野蛮的挑战；并且作出了比任何正式条约都更有力和更有约束性的保证。……业迹、精神和人们内心受到的鼓舞将会持久下去，将激起人民为使世界摆脱恐怖而采取行动。”