在详细说密折制度之前我们先说说什么是“奏折”，奏折是臣子向皇帝报告情况所用的一种文书。每一个奏折几乎都有皇帝的红笔批语，叫做“朱批谕旨”，批过的奏折叫做“朱批奏折”。若是地方官员有事报告皇上，就写奏折。以奏折为正式公文的名称，始于清代的顺治年间。

在皇帝看到奏折之前，已经有相关的官员看到了，因此奏折是公开的。这样就出现了一个麻烦，有些机密的事情，官员们只想向皇帝一个人禀报，写奏折就有些不妥当了。而且很多奏折被官员扣下，皇帝根本看不到，这就非常不利于上情下达。密折在康熙的时候就已经出现，到了雍正执政时期，他觉得这种制度不利于他获得第一手的消息，很不方便。于是就想到了所谓的密折，继续贯彻和完善了密折制度。什么是密折呢？“密”顾名思义指的就是机密；密折，即是臣对君的奏折，它是君臣间的私人联系方式，具有个人的高度私密性。它的特点是：臣子事无大小都可以向皇帝禀告；上折子的臣子并不需要特殊的官衔，只要获得皇帝许可，即使是人微言轻的七品芝麻官也可以向天子递送折子。

密折是除皇帝以外不能让第二个人看到的奏折，它的特点就在这一个“密”字上面。皇帝特许的官员才有资格上奏折。康熙朝可以向皇帝呈上奏折的官员一百多人，雍正朝，可以上奏折的人就明显增多了上升到了一千二百多人。

雍正元年，雍正下令各省督抚密上奏折，于是封疆大吏都有了这个权力，后来雍正又给了提督、总兵官、布政史、按察史和全体官员书写密折的权力。一些官职小的官吏之所以有这个权力，全是雍正给的特殊恩宠。他们有的是在康熙驾崩时上节哀顺变书和雍正搭上的关系；有的是重臣的子孙，或是在引见时获得赏识。另外，一些小官如知府、同知也得到了雍正的特许，可以直接上密折。

密折不拘格式，可以自由书写，也不用提要、副本这些东西，当然快捷很多；而且它的“上达天听”，不用通过通政司、内阁，由皇帝亲自来拆阅，保密度十分高。这一条君臣互动的快速通道，对中国历代繁文缛节的文官政治，带来了很大的冲击。

康熙处理密折的方式很小心，他曾经说：“奏折上的那些朱笔御旨，都是我亲手写的，从来没有人代我书写。这次外出巡游，我的右手患病了不能写字，我即便是用左手拿笔，也一定不会让别人代我写。因此凡是在密折里面所奏的事，就只有写奏折的人和我两个人知道。”

康熙帝为人坦诚忠厚，他所批的密折，批阅后就发还本人，因此臣子不必担心写给皇帝的密折被曝光，或在某些时候变成挨整时的引用的材料。

但雍正的作风和他的父亲不同。就在康熙驾崩第十四天，刚刚继位的雍正就定下上缴朱批的规定。谕文写得十分严厉：“所有先皇的朱批谕折，全部都小心谨慎地密封好呈上来，如果发现有人抄写、存留、隐匿、烧毁，以后被发现了，一定严重惩罚。”雍正还规定，不但前朝的奏折要收回宫中，今后本朝的朱批在经过雍正捧诵后，也要收缴上呈，严禁私自存留，违反的人将被严惩。

由此可见雍正是十分讲究体制的。雍正虽然允许小官员密奏，也允许他们参劾上司的不法，但是却不许这些官员因此就骄傲起来，不经允许就僭越职权，也就是私自做和自己官职不符的事情。雍正曾告诫大臣：“我允许你们写密折向我直接报告情况，但是你们千万不要利用这一点就去要挟你们的上司，从而变得下属不像下属，上司不像上司。”同时雍正也提醒那些官职较高的人，“处在高位更不要违反体统，应该好自为之，因为朕不能在一个省任命两个总督。”

通过对上密折的特许权的颁发，雍正在从高层到低层的官员间都安插了他的心腹，撒开了一张个人的通讯大网。更让人觉得高明的是雍正的这些耳目除了上奏密折外既无其他的特权，也无特定组织，所以很难为非作歹，也不可能变成明代的厂卫那样危害国家的政治毒瘤。雍正的这些措施制定的都很周密，做到了防患于未然。

雍正大力实施的前所未有的“密折政治”，有两个目的，首先当然是最直接地控制臣子，他们的一举一动能让雍正了若指掌，但是还有一项更重要的内容，那就是和臣子商讨国家大事。雍正朝的密折政治里，君臣商讨军国大事，仍是最重要的内容。各层次官员反映各种社会问题的奏折，使皇帝了解下情，为制定政策、任用官员提供了可靠根据。采取这样的方式商讨政治，既能让雍正听见来自不同阶层官员的声音，又能更好地控制臣子。

在推行一项重大的改革政策之前，通过密折交流，进行君臣磋商，不匆匆地顿然公之于众，这种作法应当说是明智而审慎的。密折确实是雍正王朝统治的主要手段，此虽小术，但他能把这一统治工具玩得得心应手、炉火纯青，也让人不得不佩服他治政手腕高超。