这19种官员一般说来彼此之间并无隶属关系。这些官员中的每个人的职权范围都由法律来规定。在允许的范围内，他们是完成本职工作的全权主人，只承认乡镇的权威。

假使把视线转移至乡镇的上级，也不容易看到行政等级的痕迹。有时，县的官员对乡镇或其行政委员作的决定5也进行修改，但总的来说，县的行政官员无权领导乡镇官员的行动6，前者只能在与全县有关的事务方面来指挥后者。

乡镇的行政官员和县的行政官员，在为数不多的预定事项上要同时向州政府的官员汇报他们的处理结果7。不过，州政府并不派专人去视察他们的政绩，去制定全州性

1参见《乡镇官员》，尤其是其中讲到的行政委员、财产估价员、收税员、文书、道路管理员等职务。

比如，在这些数量庞大的官员中，一些人不向州提出理由就不得在礼拜天外出。这些人专门负责监督法律的执行情况，是乡镇的“十户长”（ihingmen）。

参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第410页：1792年3月8日法令。

行政委员负责编制选举州长的选民名单，向州的选举办公室汇报投票选举的结果。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第488页：1796年2月24日法令。

2比如，行政委员有权指定可以堆放垃圾的场所，指定可以防范邻乡侵犯本乡镇利益的某些商品交易场所，下令修筑排水沟。

参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第193页：1785年6月7日法令。

3比如，在发生传染病期间，行政委员必须处理公共卫生问题，并联合治安法官采取必要的防治举措。

参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第539页：1797年6月22日法令。

4我说“几乎”的原因是，乡镇生活中的许多日常事务，都是由治安法官自行处理或协同县里的官员处理。比如，各种许可证或执照，都是由治安法官发放的。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第297页：1787年2月28日法令。

5比如，对获得乡镇行政委员发给的品行优良证明书的人颁发表扬状。若是行政委员拒不发给这种证明书，那当事人可以向县法院的治安法官申诉；法院判决后即可颁发表扬状。参见《马萨诸塞法令汇编》第2卷第186页：1808年3月12日法令。乡镇有权制定细则，还负责检查细则的实施情况，例如，检查是否按规定的金额判处了罚款。不过，这种细则必须由县法院批准。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第254页：1786年3月23日法令。

6在马萨诸塞州，评定乡镇行政委员的政绩时也经常会邀请县的行政官员。后文还将提到，他们的评定具有法院判决的效力，而并非行政措施。

7比如，乡镇的教育管理委员会必须逐年向州办公厅主任汇报学校的管理情况。参见《马萨诸塞法令汇编》第3卷第183页：1827年3月10日法令。的治安条例，去颁布执行法律的命令，去跟县和乡镇的行政官员保持密切联系，去指导他们的行为和谴责他们的错误。

所以，行政权的半径所辐辏的圆心并不存在。

那么，如何根据一个大概统一的计划去指导社会呢？又如何能使县及其行政官员和乡镇及其官员服从呢？

在立法权涉及的范围上，新英格兰各州比我们法国更广阔。立法者几乎管到了行政当局的内部。法律规定到事情的细枝末节；一个法律既规定了原则，又规定了原则的应用方法；上级单位的法律，还给下级单位及其官员附加了很多严格而又细致的义务。

所以，只要所有下级单位和全体官员依法办事，社会的各个部分就会亦步亦趋地行动。可还存在一个问题，就是怎样能够让下级单位及其官员遵守法律。

大致可以说，社会只拥有两种强迫官员遵守法律的方法。

一是授予这些官员中的一个官员以指导其他官员，并在其不遵从时罢免他们的专制权力；二是责成法院惩治违法的官员。

这两种办法中，任意一个都不总是能随意使用的。

指导一个官员的权力，必须以有权在他玩忽职守时给予罢免，在他兢兢业业履行全部职责时给予提升为前提。不过，对一个民选的行政委员来说，行政当局既不能免职，也不能提升，因为经选举产生的每个官员，直到他们的任期届满才能被撤换。事实上，只有当所有的公职都是由选举产生时，民选的行政委员才会有求于、有惧于选民。在此种情况下，官员之间就没有了实质的等级差别，因为发号施令权和镇压反抗权都没有集中在一人手中，指挥权也没有与奖惩权合并于一人身上。

所以，那些通过选举任用政府下层官员的国家，不得不广泛使用司法惩治来作为行政措施。

我们并不能马上就看出这种情形。统治者们将实施选举制度看成第一次让步，将允许法官惩治选举产生的行政官员看成第二次让步。他们都害怕这两种新办法，一旦他们非得选择其中一时，他们往往仍愿意使用前者，因此他们同意选举官员，并使选举出来的官员独立于法官之外。不过，因为情况十分清楚，不受司法权监督的被选举权迟早会失去控制或者被取消，只有同时使用这两种方法，才能使它们彼此抵消，保持平衡。在中央政权和经选举产生的行政单位之间，只有法院能够充当调停人。并且，也只有法院才能迫使民选的官员顺从，使他们不去侵犯选民的权利。

所以，司法权向政界的扩张，应当和被选举权的扩张协调起来，倘若两者不携手并进，国家势必会陷入一部分人欺压另一部分人的状态或无政府状态。

多少世纪以来，人们始终认为司法习惯没有成功地教育公民去行使行政权。

美国人从他们的祖辈英国人那里承袭了一种完全不同于欧洲大陆的制度，我指的是设置治安法官。

治安法官在解决行政机关与法院之间和民众与乡镇行政官员之间的纷争时总站在不偏不倚的立场。治安法官应是一位见识广博的公民，但不苛求要精通法律。他负责的是维持社会治安，比起法律知识，更需要良知和公正。当治安法官参与国家管理工作时，能为管理工作带来依法办事和凡事向群众公开的作风，而这种作风正是防止专横最强大的武器。不过，他们不应成为迷信法律的奴隶，一旦过度迷信法律，行政官员就会怠于行政管理。

美国人虽然采用了英国的治安法官制度，却摒弃了使它在母国出名的那种贵族性质。

马萨诸塞的州长1给本州的各县指定了一定数量的任期七年的治安法官2。

此外，他还从每县的治安法官中指定三人，由他们成立地方法院。

个别的治安法官也参与一般行政工作。有时候，他们也被委以一定的行政职务，联合民选的官员工作3；有时候，组成临时法庭，接受公民对行政官员的违法行为的检举或行政官员对拒不履行义务的公民的控诉。但其实治安法官执行其主要职务的场所还是地方法院。

地方法院在县城每年开庭两次。马萨诸塞州的法院有权强令大多数4民选的官员服从5。

必须指出，在马萨诸塞州，地方法院既是政治法庭，又是纯粹的行政组织。

前面已经讲过，县仅仅是一个行政区划6。由于地方法院主管的工作只有少数不多的与大部分乡镇或全体乡镇有关，所以任何一个乡镇都不能单独处理工作。

当涉及全县性的工作时，地方法院的工作是纯属行政性的。地方法院在处理工作的过程要经常按照司法程序，原因只是为了给自己的工作提供便利7，让被审理的官员了解

1后文还会详细讲州长的职权范围。接下来我要讲的是州长在全州的行政权。

2参见《马萨诸塞州宪法》第2章第1节第9款，第3章第3款。

3这种情况不少，举例来说：一个外乡人来到某个乡镇的传染病流行地区病倒了。两名治安法官可以附上行政委员的通知，命令县的司法官把病人移送到别的地方加以救治。《马萨诸塞法令汇编》第1卷第页：1797年6月22日法令。

通常来说，治安法官能够参加所有的重要行政管理活动，并使所参与的工作产生半司法性质。

4这里讲的大多数，是由于行政委员的一些违法行为事实上可以移送普通法院处理。比如，一个乡镇拒不成立教育管理委员会或拒不设立管理学校所需的基金时，就要处以金额较大的罚款。而作出这种罚款决定的，就是被叫做最高法院或高等法院的普通法院。参见《马萨诸塞法令汇编》第3卷第190（192）页：1827年3月10日法令。某个乡镇拖期不交军用粮秣，同样要罚以巨款。参见《马萨诸塞法令汇编》第2卷第页：1822年2月21日法令。

5治安法官可依据自己的能力参与乡镇或县的政府工作。乡镇的一些重要工作，一般都会有一名治安法官协同处理。

6由地方法院负责办理的、属于县的工作，可能有以下几种：1）设置监狱和成立法庭；2）编制全县预算（交州的立法机关表决）；3）计征州立法机关表决的税收；4）颁发各种证件和执照；5）建造和维修全县的道路。

7例如，遇到处理道路建造和维修的问题时，地方法院须求助陪审团来解决它在处理过程中遭遇的几乎所有的难题。处理的法律依据。在审理乡镇的行政官员时，它几乎总是以司法机关的身份来工作，只有在极少数的情况下才作为行政机关出现。

在这里遇到的第一个难题，是怎样使乡镇这个几乎是独立的政权实体服从州的一般法律。

前面已经讲过，乡镇每年都要任命一定人数的财产估价员来计征税收。但乡镇可能以不任命财产估价员的方法来逃避纳税的义务。此时，对这样的乡镇，地方法院可罚以巨款1。罚款依据法院的判决分给全部居民。县的司法官作为执法人员来执行判决。所以，在美国，行政当局似乎喜爱躲在暗处进行仔细查验，使行政命令罩上司法判决的面纱。如此，由于行政当局拥有被人们认为合法的这种几乎无法抵抗的权力，而让它的权限更大了。

这样的做法容易被人接受，而且是不难推行的。通常来说，要求于乡镇的事情，都是以明文清清楚楚规定的。这种规定并不复杂，很简单，不列出细节，而只写出原则2。不过，在使乡镇服从时，或者在使乡镇官员服从时，还是会遇到困难。

一个公职人员能够做出的应受斥责的行为，归纳起来有下列几种：他在履行法定的义务时不热心，行事懒散；他或许没有履行法定的义务；最后，他可能做出法律明令禁止的事情。

官员的后两种失职行为是法院要追究的，但必须依据确凿可查的事实进行审理。

在乡镇进行选举时，乡镇的行政委员有时候会忽略法律规定的手续。此时，他可能被罚款3。

不过，在官员履行职责不熟练时，或在执行法律的规定时不热心、行事懒散时，完全不受法律惩处。

尽管地方法院被授予行政权，但在这时它也对这些官员的不服从无能为力。只有害怕免职的心理才可能防止这样的轻微犯罪，但地方法院没有让乡镇政权恐惧的手段，它不能罢黜非它任命的官员。

并且，为了查处玩忽职守和混饭吃的官员，还必须对下级官员经常进行监督。可是，每年地方法院只开庭两次，没有监督的责任，只是对被检举的应予斥责的违法事件进行审理。

只有果断罢黜公职人员的方法，才是强迫他们切实而积极地服从的唯一保证，而用一般的司法措施却是无法办到的。

1参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第217页：1786年2月20日法令。

2有一种间接方法可使乡镇服从。例如，按照法律规定，乡镇必须保证道路完好，如它由于疏忽而未能申请所需的经费，则负责管理道路的乡镇行政官员有权征集必要的资金。由于他本人能够查验道路失修的具体缘由，并就此向地方法院起诉，因此他自然能对乡镇行使法律赋予他的特权。如此，地方法院就利用追究失职的官员的方法迫使乡镇服从。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第305页：1787年3月5日法令。

3参见《马萨诸塞法令汇编》第2卷第45页：1861年3月7日法令。

在法国，这种保证体现在行政等级制度中；而在美国，则体现在选举制度中。

下面，我对前面的内容作一下简要的总结：新英格兰的公职人员在执行职务中犯罪的，普通法院能够随时传讯他们；犯有行政过错的，只有纯行政性法庭有权惩处他们，而若是情节严重或者事关重大，则法官须作出其身为一个法官应作的判决1。

最后，在同一公职人员犯了难以判定的罪行时，而上述法庭又不能确定其是否有罪的，应在当年移交给一个不许上诉的法庭去审判。这个法庭就能够立马剥夺他的权力，收回他的委任状，罢免他的官职。

这个制度自身确有很大优点，可有一点是必须要指出的，即执行起来存在实际的困难。

前面提过，地方法院的行政性法院无权监察乡镇的行政官员。只有在受理案件之后，才能获得这种权限。这也正是这个制度的弱点所在。