这时，全部政党都将全力以赴，争取这个千载难逢的机会。对候选人来说，选举的失败几乎意味着不可救治的创伤，所以他们可能气急败坏，做出不理智的事。

但是，如果不久以后还有机会重新举行一次这种合法的斗争，失败的政党便可以忍耐了。

当选举接踵而来的时候，频繁的选举会使社会动荡不安，使政务处于连续不断常变状态。

因此，上述两方，一方可能使国家小病缠身，另一方却会使国家有身染大病即爆发革命的可能。如果第一种制度在损害政府的美好形象，那第二种制度则在威胁政府的生存。

美国人宁愿忍受后者的弊端，却不愿忍受前者的。在这里，指导他们行动的主要是本能，而鲜有理性，因为民主使他们对变化由爱好发展成为激情。结果，美国的立法总是出奇的多变。

大多数美国人认为，他们在总体上行之有效的制度的必然结果就是法律的多变性。但我确信，没有一个美国人会硬说这种多变性完美无缺或认为它不是一大弊端。

汉密尔顿在论证一项可能防止或推迟不良法律颁布的权力后，补充说：“或许有人会说，防止颁行不良法律的权力同时也会成为防止颁行良好法律的力量（它既可用于这个目的，又可用于其他目的）。但这一反对意见，对能够正确认识法律的不稳定性和多变性的缺点的人来说并不很重要。法律的不稳定性已成为我国政府的性质和宗旨方面的最大弊端。”（《联邦党人文集》第73篇）麦迪逊说：“立法的方便和漫无节制，似乎是我国政府的最严重的病症。”

（《联邦党人文集》第62篇）美国的民主制度下出现的迄今为止最伟大的民主主义者杰斐逊，他也曾指出过这样的危险。

他说：“我国法律的不稳定性确实是一大弊端。我认为我们应当除掉它，即应规定在一项法案被提出之后，允许在一年内批准实施。法案应当交付讨论，在没有更改意见后再进行表决。如果形势要求迅速通过该法案，也不能简单地由多数决定，而应以两院各自的三分之二多数通过。”1《1787年12月20日致麦迪逊的信》，孔塞伊先生法译本。（《杰斐逊文集》，华盛顿，1905年，第6卷第393页）美国民主治下的公务人员简朴的美国公务人员——公务人员无制服——所有公务人员均带薪——此举的政治后果——美国没有终身公职——无终身公职的后果美国的公务人员，和公民大众没有什么差别，既无宫殿和卫士，又不穿着制服。

统治者的这种简朴作风，不仅源自美国人的气质，而且与社会的基本原则有关。

从民主的角度来看，建立政府并非好事，反而是一个必然的灾难。因为必须授予官员们以一定的权力，没有这种权力他们就形同虚设。但是，作为权力标志的制服，却决非工作所必需，也会让公众心生隔膜。

公务人员心知肚明，他们能够有权向其他人发号施令，是以自己的举止不能表现得高人一等为条件的。

我想象不出哪个国家的官员会有美国公务人员那样的朴实作风，平易近人，交谈时亲切和蔼。

我喜欢这种自然作风浓厚的民主政府，我在这些重视职责甚于职位，重视人品甚于权力外表的公务员身上，看到了令人钦佩的男子汉应有的工作作风。

我认为，一百多年以来，我国都夸大了制服的影响。在美国，我从未见过公务人员在执行公务时因穿着不合身份而被轻视的情形。

另外，我对公务人员装模作样地穿上制服就能受到尊敬感到怀疑，因为他们受人尊敬应当是因为衣着而非人品。

当我看到我国的一些官老爷对人粗暴或嘲讽，耸肩反对，或以得意的微笑下达指示时，真想剥下他们的制服，直到他们露出作为一个公民应有的真正模样为止，看他们能不能意识到人类应当受到尊敬。

美国的公务人员都不穿制服，却可以领薪俸。

这一点比起以上内容来说更应当是来自民主原则。民主制度也准许官员摆阔，比如用丝绸和金银打扮自己，但不得直接违反民主原则。他们的这种特权只是暂时的，属于职位而非个人。但是，如果公务人员不拿薪俸，就会因此产生一个富有和独立的公务人员阶层，就此形成一个贵族圈。这时，即使人民还保留有选举权，它也是受限制的。

如果一个民主共和国对公务人员实行无薪制，我可以十拿九稳地推论，这个国家即将走向君主政体。而在一个君主国开始实行公务人员的无偿制时，这一行动说明政体要么是在走向专制，要么是在走向共和。

因此，在我看来，公务人员由无薪到有薪本身就是一场真正的革命。

我把美国所有职位都带薪这件事，看成该国民主具有绝对统治作用的最明显标志之一。为公共服务，无论什么性质，都应领到报酬。因此，每个人不仅有为公共服务的权利，而且服务时会有生活保证。在民主国家，虽然每个公民都有出任公职的可能，但也不是全体公民都能出任。

这不是因为资格不够，而是因为在选举时，候选人的人数和当选条件是有限制的。

在实行普遍选举原则的国家，严格来说没有终身公职。人们就任公职，多半出于偶然，对任何人来说，永久保住职位都是不可能的。选举是一年一度时，情况尤其如此。因此，公职对野心的诱惑力在平安无事时期并不大。在美国，混迹于政治圈子里的人，都不是有很大抱负的人。胸怀大志的人，一般都远离政治而去追求财富。由于觉得不懂如何齐家而去负责治国的倒是大有人在。

担任公职之人之所以大多是平庸人，正是由于如上原因以及民主的不良选择。在美国，难以预料如果精英阶层参加竞选，人民是否会选举他们，不过我敢肯定他们不会出来竞选。

美国民主治下的行政官1的专权为什么在专制君主国和民主共和国中行政官享有的专权比在立宪君主国中更为广泛——新英格兰行政官的专权对行政官授予很多专权的有两种政府：只由一人统治的政府和民主的政府。

导致这种专权结果的是以下这些几乎相同的原因。

在专制国家，无论官员还是私人，命运都没有保障。君主掌握着被他雇佣的人们的生命财产，以及他们的荣誉。他不惧怕这些人，确信他们不会滥用这种自由来反对他，因而就赋予他们很大的行动自由。

在专制国家，君主过分爱惜自己的政权，以至于害怕自己规定的制度会伤害政权，他喜欢把他的臣民的轻微越轨行为看成偶然，相信这并非出于存心谋逆。

在民主国家，多数在每年都能从上任当选者手中收回权力，所以他们决不害怕那些人滥用职权。多数随时都能使他们对政府的意见达于执政者，所以他们喜欢让执政者自由发挥而不是在一套死规矩中循规蹈矩，因为那些死规矩既限制执政者又限制他们自己。

但是，只要稍微深入考察一下，就会发现在民主制度下，行政官专权的程度甚至还要大于专制国家。

在专制的国家，君主对他所发现的一切犯法行为可以立即惩治，但他不能保证自己可以随时发现应受惩治的一切犯法行为。而在民主制度下，执政者的权力极高且无处不在。比如，我们看到，与欧洲的官员相比，美国的公务人员在法律规定的范围内行动的自由要广泛得多。一般只向他们指出应当完成的任务，而方法可以由他们自主选择。

比如，在新英格兰，各乡镇的行政委员负责提出陪审员名单。但应当指出，只有

1我这里指的是广义的“行政官”，包括负责执行政府法令的一切官员。

享有选举权和良好名誉的公民才是陪审员的可能人选1。

在法国，倘若如此可怕的权力被公务人员享有，不管他怎样去执行，人们都必定会认为人民的生命和自由正面临危险。

在新英格兰，乡镇的行政委员有权把酗酒者的名字张贴在酒店里，要求居民不能向他们提供酒水，违者罚款2。

即便在最专制的君主国，这样的查禁也会激起人民的反对，但在新英格兰，人们却毫无怨言地服从。

没有任何地方的法律能像民主共和国的那样，使行政官享有如此大的专权，因为这种专权不会引起恐惧。甚至可以说，随着选举权日益扩展到底层人民，行政官的任期逐渐缩短，行政官会被赋予更多自由。因此，想要把一个民主共和国转变为君主国，将是极其困难的。如果行政官保留着民选的行政官的权限和习惯却不再由人民选举产生，那就会导致专制。

只有在立宪君主国，法律不仅为官员的行动划定范围，还能想到指导官员日常行为的问题。之所以这样做，原因是不言而喻的。

在立宪君主国，国王和人民分享权力，两者都希望行政官的职位稳定。

国王因为怕行政官出卖王权的利益，因而不愿意将行政官的命运置于人民的控制之下；而人民则怕行政官完全依附国王，从而压制他们的自由。因此，对待行政官应当既不让他依附国王，又不让他依附人民。

不过，国王和人民准许官员保持独立的原因，同时也防止了官员滥用这种独立身份，以防官员侵犯王权的利益和人民的自由。所以，双方都认为要事先为官员划定行动范围，而且认为为官员制定一套不得违犯的守则也很有益处。

美国行政的不稳定性在美国，比起家庭活动方面，人们在社会活动方面留下的痕迹往往过少——唯一的历史文献是报纸——为什么行政的不稳定对施政艺术有害在美国，在台上短暂掌权后，人们不久便回到每天都在改变面貌的群众中去，所以他们在社会活动方面留下的痕迹往往少于他们在家庭活动方面留下的痕迹。公共行政管理在美国差不多全凭口述和传统进行。即使有史料，因为没有成文的规定，它们也像古代女巫写在棕榈树叶上的预言，常常随风而逝，消失得无影无踪了。

1见《马萨诸塞州法令汇编》第2卷第331页：1813年2月27日法令。应当补充一点，陪审员的最后名单要用抽签办法决定。

2见《马萨诸塞州法令汇编》第1卷第302页：1787年2月28日法令，其中写道：“各乡镇的行政委员可要求有关部门在本乡镇的酒馆、旅店、小铺等的室内和作坊张贴时常酗酒、耍酒疯、赌博以及在这些场所胡聊瞎扯的人的名单。上述店铺的所有者在接到通知后，如果仍然允许这些人到店内饮酒或赌博，或再向他们出售含酒饮料，则处以60先令罚款。”报纸是美国的唯一历史文献。如果报纸少刊一期，时间的锁链就会断裂，现在和过去之间就会被打断。我敢肯定，50年后想收集今天美国社会具体情况的文件，比寻找法国中世纪行政管理的文件更困难。如果有一天，美国遭到蛮族入侵，要想了解今天美国人民的一些事情，那就只得依靠其他国家的史料了。