人民已经习惯于行政管理的不稳定性了。我甚至可以说，今天每个美国人都认为它符合自己要求。谁也不打听他们在以前经历过的事情。没有人研究管理方法以及总结经验。即便是十分容易的文献收集，也没有人去做。人们很少保存偶然落到手里的文件。我手头的几份原始材料，还是为答复我对某些官员的提问，一些行政部门给我的。美国社会每天生活的就像一支战斗中的军队。然而，所有的科学为了不断进步，都必须逐代总结前代的经验，行政管理技术也是一门科学，它也不例外。而且，人们在短促的一生中，或笃行，或立言；前者发明方法，后者创造理论。人类就是这样一边前进，一边收集个人的经验成果，从逐渐建立起各门科学的。美国的最大难题是行政管理人员根本不互相学习，而且他们在指导社会工作时，只凭自己积累的经验知识，而匮乏指导该项工作所必备的科学知识。因此，行政管理工作中民主反而阻碍了管理人员的技术进步。就这一点来说，与缺乏这方面经验的国家相比，民主更加适合于已经完成行政管理教育的国家。

而且，这个论断在行政科学以外，也广泛适用。但是，民主政府如果按如此简单和自然的思想建立，社会就必须非常开化和文明1。最初，人们还以为这种政府只是在遥远的古代才存在过；但是，后来的深入考察证明这种政府只能出现于社会发展的最后阶段。

美国民主治下的公共开支公民在任何社会都被分为几个阶级——每个阶级要求管理国家财政的本能——人民主政时公共开支必然增加的原因——在美国，使民主制度造成浪费的事情并不可怕——国库收入在民主治下的使用民主政府是否节约？在回答这个问题以前，必须设定一个比较的标准。

在我们对一个民主共和国与一个专制君主国的比较中，这个问题是容易解决的。这时我们会发现，前者的公共开支远高于后者。而且，与不自由国家相比，一切自由国家的情形都是如此。不错，人民贫穷的主要原因是专制制度，它是妨碍人民发展生产，不过并不是夺去人民的生产成果。专制制度使财源枯竭，却始终重视既得的财产。与之相反的是，自由生产出来的财富比它所毁掉的多千百倍。了解自由好处的国家，财源往往总比税收增长迅速。

1我这里所说的民主政府，是指一个民族建立的民主政府，而非一个小部族建立的民主政府。

我现在要说明的主题，是就各种自由国家之间的比较，指出民主对各国财政的影响。

同有机体一样，社会在组织上，必须始终服从其固定规则。它由无处不在和无时不有的一定成分组成。

在科学上，一个民族常被分为三个阶级。

富人组成了第一个阶级。第二个阶级的成员，则是那些不算富人但生活优裕的人。

第三个阶级，是无产者或少产者，全靠为前两个阶级劳动维持生活。

这三类人的人数，可能因社会情况而上下波动，但你不能否认每个社会里都有这三类人。

显而易见，在国家财政的管理上，每个阶级都有自己的要求。

假如第一个阶级制定国家的法律，这时，他们大概很少考虑节省国库开支，因为他们会认为对大额财产的课税只不过相当于动了一根毫毛，这对它无关紧要。

再假设中间阶级制定国家的法律。这时，因为他们认为最大的灾难莫过于对小额财产征收高额赋税，所以一定不会挥霍国家的税收。

中间阶级的政府应当是自由政府，也许它不是最有知识和最慷慨的政府，但它却是最节约的政府。

现在，我假设制定法律的大权被第三个阶级总揽。我认为那种情况下公共开支就会有增无减，其理由有二。

首先，制定法律的大部分人缺乏应当课税的财产，国家的公共开支似乎对他们有百利而无一害；其次，这些中稍微有钱的人不难找到办法、把赋税的负担转嫁给富人，从而使其只对穷人有利。这种事情是富人当政时不可能出现的。

因此，不能指望公共财富在穷人1独揽立法大权的国家会被节省使用。通常，公共开支是很大的，因为不纳税或者能逃避赋税负担的人负责立法抽税。换句话说，唯一能使立法抽税的人逃避纳税义务的政府就是民主政府。

即便你反对也没用，引导人民去保护富人的财产才是人民的真正利益所在，否则，人民很快就会感受到自找麻烦的痛苦。而且，人民幸福的所在不也是国王的利益吗？贵族的利益不也随时在向人民开放吗？在长远的利益能够克制眼前的激情和要求的情况下，暴君统治或专横的贵族制度永远不会出现。

可能有人反问：主张由穷人独揽立法大权的不是大有人在吗？他们是谁？他们是建立了普选制度的人。是多数还是少数在制定法律？无疑是多数。如果能够证明穷人经常构成多数，那不是就相当于说穷人将在实行选举制度的国家独揽立法大权吗？

不错，至今在世界上的所有国家，多数人是没有财产的或者他们只有少量财产使他们得以不必用全部时间劳动。因此，普选制度的实质是穷人管理社会。

1很明显，这里和本章其他各处所用的“穷人”一词的意义，只是相对而言，而非绝对而言。比起欧洲的穷人来，美国的穷人很容易致富。但是，在将他们与比他们富有的同胞比较时，便可以称他们为穷人。有时对国家财政造成灾难性影响的可能就是民权，这在古代的一些民主共和国已经很常见。在这些共和国，耗尽国库的常常是救济贫困的公民或为人民提供游戏娱乐设施的开支。

老实说，在古代，代议制还鲜为人知。而在今天，在公共事务方面，人民很难表示出激情，然而可以断定，久而久之，按照选民的要求行事，照顾他们的爱好和利益会成为代表们的习惯。

再者，随着人民日益富有，民主造成的浪费的可怕性将按比例减少，因为人民富有以后，一方面不再需要富人出钱，另一方面增加赋税可能会使自己受损失。从这一点来说，比起英国，普选制度在法国将产生较少危险，因为在英国，少数人掌握着几乎所有的应当课税的财产。而在绝大多数人都有财产的美国，人们的社会地位亦比法国人有利得多。

可能增加民主国家的公共开支的还有另一些原因。

在贵族统治国家时，主持国务的人由于自己的地位，他们可以免于匮乏。他们自以为生来有福，总是向社会要求权力和名誉；他们高踞于众人之上，无视人民大众的安宁幸福对他们的荣华富贵的促进作用。不错，对穷人的苦难，他们也不是毫无恻隐之心，但对这种苦难的感受，他们并不能像穷人那样切身体会。他们心满意足于人民的安贫知命，除了保住统治地位以外就别无所求。比起改进现状，贵族政体更关心维持现状。

反之，因为人民受过痛苦，当他们掌握国家大权时，主政者便会大幅度兴利除弊。

这时，改革的精神会感染各行业，改革也会深入最末的细节，特别会在需要花钱的事业上得到发挥，因为它的目的就在于改善穷人无力自己改善的生活条件。

而且，在民主社会还存在一种目标并不明确的奋进精神和一股不断追求耗费大量钱财的各种革新的热情。

在君主政体和贵族政体下，为了迎合主政者的好大喜功的自然心理，野心家们经常促使主政者去办一些劳民伤财的事业。

而主政者在穷人主政的民主国家只会在增进社会福利的事业上表示慷慨，而这种事业一般都是要耗资的。

另外，人民在考虑本身的处境时，总会产生许许多多起初并未注意到的需要，而为了满足这些需要，就不得不依靠国家的资助。因此，一般说来，随着文明程度的提高，公共开支也随之增加，随着教育的普及，赋税也会增加。

最后，使民主政府比其他政府更为耗费的还有一个原因。虽然有时民主政府打算节省开支，但它却办不到，因为它没有节约的有效方法。

民主政府由于经常改变自己的目标和频繁更换它的人员，所以它的事业缺乏连贯性或经常半途而废：国家花了钱，在第一种情况下，效果并不和预期的相符；在第二种情况下则毫无所得。

美国民主在规定公务人员薪俸方面表现的本性在民主制度下，规定高薪制度的人并无牟利机会——增加下级公务人员的薪俸和降低高级公务人员的薪俸是美国民主的趋势——这样做的原因——美国和法国公务人员薪俸的对比能使民主制度调节公务人员的薪俸开支的通常有一个重大原因。

规定高薪制度的人在民主制度下有很多，但他们却很少有人有机会从中牟利。

反之，规定高薪制度的人在贵族制度下几乎总有从中牟利的机会。这是他们为自己创造的资本，或者至少是为其子女准备的财源。

但是应当承认，对其主要公务人员，民主国家也是太过吝啬了。

在美国，高级公务人员的薪俸远远不如其他国家，但下级公务人员的薪俸高于其他国家。

同一个原因导致了这两个相反的现象。公务人员的薪俸在这两种情形下都是人民根据自己的需要，通过对比下级公务人员和高级公务人员的贡献而规定的。由于人民生活宽裕，所以觉得公务人员也应分享这种宽裕，这样才是合情合理的1。但是，在规定国家的高级公务人员薪俸时，这个想法就不起作用了，而是随意规定。

对社会的高层阶级的生活需要，穷人是无法明白的。因为穷人觉得能够满足日常需要就不错了，所以在富人那里一笔微不足道的款项，在穷人看来就是一笔非常可观的财富。他们认为，一个州长每年收入2000埃居（6000法郎）就算得上幸福和值得羡慕了2。

假如你要告诉他们一个伟大国家的代表应在外国人面前表现出一定的气派，他们起初可能完全同意；但当他们看到用你以为是微不足道的款项他完全可以做出一番事业时，想到自己简陋的住所和辛勤劳动得来的微薄收入，他就会对这样一笔财富感到吃惊，甚至会被吓到。

另外，当下级公务人员与人民的收入处于差不多同一水平，而另一些人却在这个水平之上时，前者还能激起人们的同情，而后者则会引起人们的嫉妒。

这种情形，在随公务人员的权限的加大而薪俸减少的美国，也可以清楚地看到3。

1美国下级公务人员的宽裕生活，还来自另一个原因。而这个原因与民主的通性无关，即在美国，从事各种私人营业都能比担任公职收益更多，如果国家不对下级公务人员予以较高的报酬，就很少有人会去担任下级公职。因此，即使从事商业活动要精打细算，面对激烈的竞争，但人们也愿意去从事这种活动。

2俄亥俄州有100万人口，但它的州长每年只有1200美元的薪金收入。1200美元等于6504法郎。

3为了查明这个事实，只需考察一下联邦政府的个别官员的薪金就可以了。我认为应当对照法国的同类官员的薪金，以使读者更容易了解。

美国（财政部官员）传达员…………3734法郎低级科员…………5420法郎（下转149页）149在贵族统治的帝国，情况则与此相反，高级官员均能获得极高的薪金，小官员的收入却只能勉强糊口，从我们上面指出的类似原因中，不难理解这种情况。

如果说民主制度不认为富人应当享乐和穷人应对富人嫉妒，那么贵族制度则不会理解穷人的困苦，或者干脆说它根本不知贫穷困为何物。确切地说，穷人对他们而言是另一种人，与富人非属同类。因此，贵族制度很少去关心下级官员的命运，只有在下级官员因为薪金过少而拒绝为其服务的时候，才略微提高他们的薪金。