所有那些与政府形式有关的理论，都带有这样一个特征，即有关政治制度存在两种相互冲突的学说，它们或多或少地互相排斥。或者，说得更确切一些，这些理论都带有关于什么是政治制度的相互冲突概念的特征。

严格地说来，在一些人眼中，政府是一种实际的艺术，除了手段以及目的问题之外不发生其他问题。政府这种形式同其他那些达到人类目的的手段一样，完全被当做一种发明创造。既然它是人制作成的，那么人当然就有权选择是否要来制作它，以及怎样来制作或者依据哪种模式来制作。照这种看法所说，政府是一个问题，应该同任何其他事务的问题一样加以处理。第一步是明确政府必须要促进的目的。第二步是要研究到底哪种政府形式最适宜于来实现这些目的。当这两点已经完成，并且已经确定了将最大的好处和最小的害处结合起来的政府形式以后，剩下的就应该是争取国人或者所有设立该制度的人们同意我们私下里得出的看法。发现最好的政府形式，并且劝说别人相信它就是最好的形式，然后鼓动他们坚持采用此种制度，这就是那些采取这种政治哲学观点的人们心里的一系列想法。他们就是像看待一部汽犁或者一部打谷机那样（可能在程度上会有不同）来看待政体的。

另一种政治理论家则和这些人观点相反，他们认定不能将政府形式和机器等同起来，而要将它看做一种自然产物，把政治科学看做类似于自然史的一个分支。按照他们的观点，政府的形式并非是一个选择问题。他们认为我们必须依照它们的现实情况加以接受，而不能靠预先的设计来建立政府。政府“不是做成的，而是长成的”。就像对宇宙中的其他事实一样，我们对它们所能做的就是熟悉它们的自然特性并且尽力使自己适应它们。按照这个学派的观点，一个国家的人民的根本政治制度绝不是故意的、有目的性的产物，而应该是从该国人民的特性以及生活中成长起来的一种有机的产物，是他们的习惯、本能以及无意识的需要和愿望的产物。他们的意志除了用权宜的设计来应付一时的需要之外，在这种问题上并不起什么作用。如果充分符合民族的感情以及性格的话，这种设计一般来说是很持久的，经过连续不断的凝聚，就会构成适合该国人民的政体，但是如果一国人民的特性以及状态并没有自发地产生这种设计，那么企图将它强加给他们也是徒然无用的。

如果我们能够假设以上这两种学说是相互排斥的，那么想要决定这两者之中哪一种是最不合理的就非常困难。但是通常来说，人们在任何争论问题上所表白的原则往往是他们真正持有的意见的非常不完全的代表。没有人会认为每一个国家的人民都能够实行所有的制度。不论我们愿意怎样去运用机械装置的类比，就算是选择一个木和铁质的工具，人们也不会仅仅因为它本身是最好的就选择它。他会考虑到自己是否具有能使这种工具的使用变得更为有利而必须同时具备的另外一些条件，特别是使用者是否具有管理工具所必要的知识以及技能。另一方面，将制度说成好像是活的有机体的人们，他们也并非真的是自己所称的那种政治宿命论者。他们并不妄称人类没有权利去选择他们将生活在其下面的政府，或是妄称对由不同政体形式产生的后果进行考虑这种做法根本无法最后决定选择哪一种政体形式。虽然为了反对另一方，每一方都大大夸大了自己的学说，而且并没有人持有修正两种学说的意见，但这两种学说与两种思想方法之间根深蒂固的分歧是相符合的。尽管这两者之中的任何一个都显然并非完全正确的，但是也并非完全错误的，我们必须认真考虑这两者的根本立足点，并且利用两者中包含的所有的真理。

首先，我们必须记住，政治制度（无论这个命题有时是怎样被忽视）是人的劳作，其根源以及全部存在都依赖于人的意志。人们并没有在一个夏天的清晨醒来便看到它们已经长成了。同时它们也不像树木一样，一旦种下去就“永远成长”，而人们却可以不管不顾地“睡大觉”。在它们存在的每一个阶段，其存在都是人的意志力作用的结果。因此，它们像一切由人所做成的东西那样，质量有好有坏。人们在制作它们的过程中，可能运用了判断以及技能，也可能情况刚好相反。又或者，假如一个国家的人民出于疏忽而没有能够，或者由于外来的压力而没有权力，通过试验性的方法——即在邪恶发生的时候，或者在受害者有力量反抗的时候，对每一种邪恶进行矫正的方法——为自己发展出一种政体，对他们来说，那些政治进步方面的阻滞无疑是非常不利的，但是并不能因此就证明对别国人民来说是好的东西就不适合他们，即使是在他们自己认为适合采用的时候。

另一方面，我们还必须记住，政治机器并不能自行运转。正像它最初是由人所制造出的那样，它同样还需要由人，甚至由普通的人去操作。它需要的是人们积极的参加，而不是单纯的默从；并且需要让它们适应现有人们的能力以及特点。要做到这一点需要三个条件：人民必须乐意接受这种为人民而设的政府形式，或者说至少他们不是不乐意到要阻碍这种政体的建立；他们必须愿意并且有能力去做那些可以使它持续下去的必要的事情；以及他们必须愿意并且能够做那些为了使它能实现自己的目的而需要他们做的事情。“做”这个字应该这样理解，它既包括作为，也包括不作为。人们必须能够满足行为的条件以及自我克制的条件，不论是对保持既定的政体存在，还是对使它能达到目的来说，这些条件都是必要的。而政体对这些目的有利的方面就是这个政体的长处。

只要这些条件中有任何一个不具备，那么它就会使政府的形式变得不适合这一特定情况，无论它看起来是多么有希望。

建立政体的第一个障碍，就是人民不愿意要一个特定的政府形式，这一点不需要作过多的说明，因为在理论上，这是绝对无法忽略的。这种情况是一直不断发生的。只有凭借外来的暴力才能使得一个北美印第安人部落服从正规的文明政府的限制。对于那些蹂躏罗马帝国的野蛮人也是如此，尽管并不是那么绝对。即使是他们自己的领袖要把他们训练得经常服从（当他们并非实际服役于该领袖旗帜之下的时候），也是需要几个世纪的时间以及根据整个情况出现变化的。除了服从某些家族的政府之外，有些民族并不愿意服从任何一个政府，从远古的时候开始，这些家族就享有为他们提供头领的特权。除非凭借外国的征服，否则有些民族难以容忍君主制；其他一些民族则同样不喜欢共和制。这种障碍还时常达到一时之间无法克服的地步。

然而还有这样一些场合，虽然一国人民并不反对，甚至有可能希望有一种政府形式，但他们却不愿意或者不能够满足构成该政府形式必须具备的条件。他们甚至可能连使政府在名义上存在所必要的条件也无法满足。比如说，一个国家的人民可能愿意要自由政府，但是可能由于他们的懒惰，或者是不关心，或者是怯懦，或者是缺乏公共精神，他们并不能保持这种制度所必备的努力；假如他们在这项制度遭到直接攻击时不为它而斗争；假如他们会被阴谋诡计所欺骗而脱离这种制度；假如因为一时的沮丧，或者暂时的惊慌失措，或者对某个人一时的狂热，他们就会被诱使把自己的自由奉献到即使是一个非常伟大的人物的脚下，或者将足够破坏他们的制度的权力托付给他。那么在所有的这些场合，他们多多少少与自由是不相适合的。即使在短期内有了这种制度，有可能也对他们存在一些有利之处，但是他们未必能长期享有该种制度。另外，一个国家的人民可能不愿意或者不能够履行特定的政府形式要求他们必须做到的义务。

一个没有开化的民族，虽然可以在某种程度上感觉到文明社会的好处，但是他们也许无法实行它所要求的克制：他们可能太容易动感情，或者他们的个人自尊心太强而无法放弃私斗，将对事实上的或者他们所认为的不法行为的报复交给法律去解决。一个文明的政府在这种场合要真正对他们有利，就必须要在相当程度上是专制的，即这种政府必须是一个他们自己无法实行控制，但能对他们的行动施加大量强制的政府。而且，如果一个国家的人民不愿意积极地与法律及公共当局合作镇压作恶之人，就应该被看做只适合有限制的自由。

有一些倾向于有意包庇罪犯而无意逮捕罪犯的人民；就像印度人那样，他们宁可伪造证据来包庇曾经抢劫过他们的人，也不愿意不怕麻烦或者挺身而出对罪犯进行报复，提供犯人的罪证；就像迄今为止的某些欧洲民族那样，假如有人在大街上捅死另外一个人，他们会袖手旁观直接走过，因为他们认为这是警察的事情，与自己无关，还是不干预为妙；反感执行死刑但是对暗杀却不感到震惊的人民，需要公共当局手中掌握有比别的地方严厉得多的镇压权力，因为除此之外，就没有什么是可以依靠的文明生活的首要条件。对于刚脱离野蛮生活的民族来说，民心的这种可悲状态毫无疑问是以前的坏政府造成的恶果，那些政府教导他们将法律看做不是为了他们的利益而是为了其他目的制定的，以及执法者是比那些公然违法之人更坏的敌人。

然而，虽然不能过多地责备这些养成了这种心理习惯的人们，虽然最终可以依靠较好的政府克服这种习惯，但是当这些习惯依然存在的时候，一个存在该种倾向的民族，就无法像那些对法律具有同情并且愿意积极协助法律贯彻施行的民族那样，受到较少的权力统治。另外，当大多数选民都对选举政府缺乏足够的关心，或者虽然去投票了，却并非出于公共的理由来使用选举权，而是为了金钱出卖自己的选票，或依照控制着自己的人或者出于自己私人原因想讨好的人的意思投票的时候，代议制度就不具有什么价值，并且很有可能成为苛政或者阴谋的单纯工具。这样实行的普选，不仅不是防止苛政的保证，反而是为虎作伥。除了这些精神上的障碍，技术上的困难也时常成为政府形式无法克服的障碍。虽然在古代世界可能有而且也常常有伟大的个人自主或者地方自主，但是不可能存在超越了单个城市社会界限的类似于有秩序的平民政府的东西。