有句谚语长期以来（也许是在英国人争取自由的整个时期内）一直在说，君主专制政体能成为最好的政府形式，其前提是要保证有一个好的专制君主。但在我看来，这是对关于什么是好政府的一种极端的也是最有害的误解。如果不清除这种误解，它必将会对我们关于政府的一切推理造成严重的损害。

这个谚语的假设是，绝对权力在杰出人物手中将保证完善而明智地履行政府的一切义务：创设并施行好的法律，改革坏的法律；把最优秀的人放在一切负责的位置上；在这个国家的情况和它的知识与道德教化程度允许的条件下，将对司法进行很好的实施，将把公共负担规定得很适当而且很轻，也会廉洁而明智地管理每个行政部门。为了辩论起见，我必然要承认这一切，但是我必须指出这种让步的程度之大，甚至要产生和这一切相接近的结果所要求的东西，也会比“好的专制君主”这个简单词汇具有的意义多得多。要实现这些结果，事实上将意味着不仅是要求有一个好的君主，而是要求有一个能够洞察一切的君主。

在任何时候，他必须都能够对国家的每个地区及行政部门的行为和工作有相当详细而且正确的了解；必须能够在给予他的全部时间里，即如同给予一个最低微的劳动者一样的一天二十四小时里，对这广阔领域的所有部分实行有效的监督；或是至少能从他的臣民群众中辨别和选出一大批有能力而忠实的人，而他们适于在监督和控制下管理公共行政部门，也能辨别和选出具有杰出美德和才能的少数人，这些人不仅可以得到信任，在没有监督的情况下工作，而且可以对别人实行监督。要想差强人意地完成这项任务，就需要有非凡的才能和精力，因此我们假设的那个好的专制君主会很难同意承担这项任务，除非是为了逃避难以忍受的祸患或者是在对未来的事情作过渡的准备。但是，论点终究会成立，即使没有上面列出的大项目。假设那些困难都消失了，那时将会是怎样的情形呢？精神上消极被动的人民的全部事务都由一个具有超群的精神活力的人管理着。他们的消极被动暗含在“绝对权力”这个观念之中。组成民族的每个人以及整个民族，对自己的命运都没有任何潜在的发言权。对于他们的集体利益，他们不能运用自己的意志，一切决定都是由他们自己的意志以外的意志为他们作出的。

对他们来说，违反这种意志就是法律上的犯罪。这种制度能造就什么样的人呢？在这种制度下，人们的思想和活动能力能得到什么发展呢？或许他们能被允许考虑纯理论的问题，只要不涉及政治或者同实践毫无联系。在实际事务上，他们最多只被允许提建议，但即使在最温和的专制君主的统治下，也只有那些被认为优秀或以优秀出名的人才的建议才有希望被负责管理事务的人知道，更不用说被重视了。一个人在他的思想不会有什么实际效果时仍要不怕麻烦地去思考，或者努力使自己适合于无望被允许担任的职务，那么，这个人一定对智力活动本身具有极不平常的爱好。智力活动的唯一充分的诱因（这是在一个世代中仅在少数几个人身上出现的情况）是智力活动的结果有被实际采用的希望。但由此并不能得出结论说整个民族缺乏智力。通常，生活上的事务必然是要由每个人或每个家庭自己处理的，这将在某种程度上唤起人们的才智和实际能力（在这些概念特定的狭窄范围内）。可能有一流的大科学家为了科学上的实际应用而钻研科学，他们也可能为了研究上的乐趣而钻研科学。可能会有一群官僚，以及被训练成为官僚的人，他们至少将被要求学会某些政府管理和公共行政的经验原则。

在某个特殊方面（通常是军事方面），可能有过也常常有由国家最好的智力组成的系统，能够增进专制君主的威严。但普通民众依然无知无识并对一切较大的实际问题不感兴趣；或者，即使他们了解这些问题，也只不过是一知半解，就像从未拿起过工具的人所具有的机械知识那样。他们不仅在知识方面受到了妨碍，在道德能力方面也同样受到了妨碍。凡是行动范围受到人为的限制的地方的人们，他们的感情也就相应地变得狭隘和不健全。行动是感情的食粮，甚至家庭的感情也有赖于自愿的照顾。一个人不能为他的国家做任何事情时，他也就不关心他的国家了。有一句古谚语说，在专制国家里，最多只有专制君主自己这一个爱国者。这个谚语是以正确理解“绝对服从”的后果为依据的，即使是对善良而贤明的统治者而言。还有宗教，也许可以认为，宗教至少是一种可以用来提高人们的眼光和思想的力量。但是即使假定宗教没有为了专制政治的目的而被歪曲，在这些情况下它也不再是社会关心的一种事情，而缩小为只涉及个人的拯救问题的个人和上帝之间的私事。这种形式的宗教完全符合于最自私、最狭隘的利己主义，使信仰者就像对肉欲本身一样，不能在感情上将它与其同类统一起来。

好的专制政治意味着会有这样一个政府：就专制君主来说，在这个政府里不存在国家官吏的实际压迫，但要由政府代替人民管理他们的一切集体利益，并替他们去做有关集体利益的一切考虑，人民的思想形成于并同意于这种对自身的能力的放弃。人民就像听任上帝一样，一切事情均听任政府，这便意味着他们对一切事情漠不关心，并把不合自己的意思的事情的结果当做上天的惩罚加以接受。因此，除少数好学者对思维本身有智力上的兴趣以外，物质利益整个取代了人民的才智和感情，而有了物质利益后，私生活的娱乐和装饰又占了生活的第一位。我这样说的意思是，倘若全部历史的见证还有价值的话，倘若这个民族又曾达到某种文明，那么民族衰落的时代已经到来了。倘若它未超出东方民族的那些状况，在这种情况下，它就会继续停滞。但倘若像希腊或罗马那样，由于活动力、爱国主义和心胸宽广这些完全出于自由的民族性格曾达到较高的文明，它就可能在几个世代内退到东方的状态，而那种状态并不意味着停滞不前，更无法保证它以后不再变坏，但它往往意味着将会遭到更强大的专制君主或是邻近的那些保持着粗野和自由活力的野蛮民族的侵略，最终被征服并被贬为国内的奴隶。

这不但是专制政府的自然倾向，同时也是它的内在的必然性。除非专制政府同意不成其为专制政府，那些被设想为好的专制君主的人也不会行使他的权力，尽管该项权力依然保留着，却允许政府的一般事务就像是人民真正自我管理那样处理，否则这是无法逃避的。不管这样的可能性有多小，我们还是可以想象出这样一个遵守着立宪政府的很多规则和限制的专制君主。他可能允许舆论得以形成并允许存在对国家事务提出意见的出版和言论的自由；他可能允许由人民自己管理地方的利益不受政府干涉；他甚至可能允许设置一个或数个由全体或部分人民自由选出的政府委员会，让它位于自己周围，而在自己手中保留着征税权以及最高的立法权和行政权力。如果他这样做了，并一直放弃作为专制君主的权力，他必将会除掉专制政府中一大部分特有的害处。人民对公共事务的政治能动性将在人民内部发展起来并不再受到阻碍，随即，一种不单纯是政府应声虫的舆论将会形成。但这样的改进却会成为新的困难的开始。因为这个不受君主支配的舆论必定是要么支持他，要么反对他，二者非此即彼。

所有的政府必定会得罪许多人，而现在这些人有了正规的机关，并能够表达他们的感情，所以会常常显露出反对政府措施的意见。当这些不利意见碰巧是多数意见时，君主应该怎么办呢？他会改变自己的方针吗？会听从人民吗？倘若是这样，他就会变成立宪君主而不再是专制君主了。立宪君主几乎可以作为人民的机关或第一公仆，不同的只是不能被罢免罢了。倘若不是这样，他就或者必须用他的专制权力将反对意见压制下去，或者产生人民和独夫之间的持久对抗，然而其结局只能有一个。即使是消极服从的宗教原则或“神权”也无法长期防止这种局面的自然后果。君主将不得不屈从于立宪君主的条件，或者让位给那些愿意屈从的人。这样一来，一方面君主专制就主要是名义上的了，并且将会失去被认为属于绝对君主制的很多优势。另一方面，它将在极不完全的程度上显露出一个自由政府的优点，因为无论公民实际享有多大的自由，他们也绝不会忘记自己的这种自由是勉强被容许的，并且是依靠一种现有政体下随时可能被收回的让步而保有的，更不会忘记在法律上，他们是奴隶，尽管可以是一个明智的或者宽容的君主的奴隶。

倘若因为人民的无知、冷漠、倔犟、刚愎自用和由于用自由制度所提供的强有力的武器所武装起来的自私的个人利益的腐朽联合，它们对最有益的公共进步设置了种种障碍，而在这些障碍下呻吟的、失去耐心或感到失望的改革家们，有时竟会渴望出现一个铁腕人物来摧毁这一切障碍并迫使那些难以驾驭的人民接受较好的管理，这是毫不奇怪的。但是（抛开这一事实不说：有一个专制君主时常改革弊政，就有九十九个专制君主只知道制造弊政）朝这一方向寻求实现自己希望的人们，从好政府的观念中漏掉了它的主要成分，即人民本身的改进。

自由制度的好处之一，就是在这种制度下，统治者不能置人民的意愿于不顾，为他们改善事务而不改善他们自身。倘若置人民于不顾也能将他们管理好的话，他们的好政府就不会比一个未经自己提供合作只由外国武力解放的人民的自由维持得更长久。确实，专制君主可能教育其人民，而真正这样做，将会成为对他的专制最好的辩解。但是任何旨在造就人而不是制造机器的教育，最终都会使他们提出支配自己行动的要求。例如，十八世纪法国哲学的先驱们就是耶稣会会员教育出来的，耶稣会的教育看来也能够真正唤起他们对自由的渴望。凡是增强人的能力的，无论是在多么轻微的程度上，都会产生对毫无阻碍地运用这种能力的更大愿望；普及教育倘若不是为了肯定那种诱导人民去想望并很可能会提出要求的状态，从而教育人民，它就是一种失败。