既然适用于特定国家的政府形式在一定的条件下是能够服从选择的，那么现在需要考虑的就是这种选择要根据什么标准来指导，以及最适合于促进特定社会利益的政府形式的突出特点是什么。

在开始研究这个问题之前，先确定什么是政府的固有职能似乎是有必要的。因为整个说来，政府只是一个手段，这种手段的适当性必然依赖于它的合目的性。但是这种对问题的说法对研究该问题的帮助可能没有预想的那么大，甚至还无法看到问题的全部。因为，首先，政府的固有职能并不是固定不变的，在不同的社会状态下会有所不同，在落后的社会状态下，其职能要比在先进的社会状态下广泛得多。其次，当我们的注意力限制在政府职能的合法范围内时，我们就无法充分地估计出一个政府或一套政治制度的性质。因为虽然一个政府的好处局限在那个范围内是必然的，但很不幸，它的坏处却并不是这样的。无论什么种类还是哪种程度，只要是人类能受到的伤害都可能被他们的政府加诸身上；而社会存在所能产生的好处，则不能够超出某范围，即政府的构成与这类好处的获得保持一致或留有余地的范围，而进一步地发展实现。先不用说间接的影响，公共当局的直接干预除了人类的生存之外，便没有任何必然的界限；而政府对社会福利的影响几乎可以按照人类整体的利益来估价或考虑。

既然我们因此而不得不设置一个检验政府好坏的标准，即社会利益的总和这样一个复杂的对象，我们就乐于试图对这些利益进行某种分类。既然这种分类使我们想起它们的类别，就有可能显示出政府形式具有适合分别促进各种利益的性质。倘若我们能说社会的利益是由这样一些因素所组成的，那将会是很方便的。这些因素中的一个要求这样的条件，另一个要求那样的条件，那么把所有这些条件在最大限度上结合到一起的政府就必然是最好的政府了。这样一来，就可以从建构一个好的社会状态的各种因素的各个原理开始，逐步建立起有关政府的学说。

不过不幸的是，列举并将社会福利的组成部分分类，从而形成这种原理，并不是一件容易的事。在上一世纪或本世纪中，能够比较全面地从事政治哲学研究的人，多数都感到了这种分类的重要性。但是据我所知，迈向这方面的尝试才仅仅走出了第一步。分类从始至终只是将社会的需求按“秩序”和“进步”（按照法国思想家的说法）这两项加以区分，用科尔里奇的话来说，就是永久性和进步性。从两个项目之间十分明确的对立，以及两者所投合的感情的明显不同来说，这个划分似乎是有道理并且吸引人的。然而（不管在普通谈话中怎样能够允许）根据我的理解，用“秩序”或永久性和进步性之间的区别来论述好的政府必须具备的性质是不科学的，也是不正确的。

因为，首先，什么是“秩序”和“进步”？单就“进步”来说，不存在什么困难，或者不存在看上去很明显的困难。当“进步”被看做人类社会的一种需求时，可以认为它是“改进”的含义。那是截然不同的概念。但“秩序”是什么呢？它的含义有时宽泛，有时狭窄，但从来没有代表过人类社会除改进以外的全部需求。

就其最窄的意义来说，“秩序”含有服从的意思。如果一个政府成功地得到人民的服从，就意味着它有“秩序”。但是服从有各种不同的程度，而且不是每一种程度的服从都是值得推崇的。只有绝对专制的政府才会要求每个公民无条件服从当权者的一切命令。我们至少要将这种命令的性质限定为在通常情况下、以慎重的法律形式发布的命令。这样理解的“秩序”无疑代表了政府的一种不可或缺的属性。如果一个人不能使人民遵从他的法令，就不能说他是在统治着人民。但是，这虽然是一个必要条件，却不是政府的目的所在。政府应该得到人民的服从，这是保证能达到某个其他目的必不可少的条件。我们仍然必须探索这个其他目的，即抽象地在改进的观念上，政府应该达到的目的，也就是在每一个不论是停滞的还是进步的社会，都必须达到的目的。

在较为扩大的意义上，“秩序”意味着通过阻止私人暴力的手段来维持和平。一个国家的普通人民通常不用私人武力来解决他们之间的纠纷，而是养成了把他们的争议以及与损害赔偿相关的决定提交给公共当局处理的习惯，这种国家，就被称为有“秩序”。但是在这个稍广的意义上和前面的狭义的意义上一样，与其说“秩序”所表示的是政府的目的或政府好坏的标准，不如说是它的条件。因为虽然服从政府并将一切纠纷事件提交给公共当局处理的习惯可能已经养成，但政府处理争论纠纷以及其他有关事件的方式，还可能由于划分出的最好和最坏的政府之间的整个间隔而有所不同。

倘若我们想把社会向它的政府要求的而又不包括在“进步”的概念中的一切都包含在“秩序”的概念内，我们就必须把“秩序”看做保持已经存在的所有种类和数量的好处，并且把“进步”看做将这些好处进行增进。这个区别确实能把一切要求政府加以促进的事物都包括在这一部分或那一部分之内。但是，在这样理解之后，它就不能给政府提供任何哲学基础了。在一个政体构建之时，我们不能说某些规定应该对“秩序”有利，而另外一些规定应该对“进步”有利，因为在现在表明的意义上，“秩序”的条件和“进步”的条件不是相互对立而是统一的。倾向于保持已存在的社会好处的力量，就是有助于增进这种好处的同一的力量，反之亦然。唯一不同的是，与前一个目的相比，后一个目的的达成需要更大程度的力量。

比如，最有助于使每个公民保持住社会已有的所有良好行为、良好的运营管理、成功和繁荣的品质是什么呢？大家会一致认为是勤奋、正直、公平和谨慎。但是这些品质不都是最有助于改进的吗？社会本身具有的美好品质的任何发展不都是最大限度的改进吗？如果是这样的话，那么凡是政府中能够促进勤奋、正直、公平和谨慎的特性，都同样有助于永久性和进步性，只是与仅仅保持永久相比较而言，这些特性更需要用来促使社会显著进步罢了。

此外，什么是和“进步”密切相关，而又不与“秩序”和“保持”观念直接有关联的人类的特殊属性呢？它们主要是智力活动、上进心和勇气等特性。但对保持我们已有的幸福来说，所有的这些特性不是和增进幸福同样十分必要吗？人类活动规律中有一点是毋庸置疑的，那就是：凡是已经得到的有价值的东西，倘若想加以保持，必须要运用与得到它所花费的同样多的精力。任何事物，如果任其自然发展，衰退是不可避免的。凡是因成功而放松其小心谨慎和思考周全的习惯和不愿意经历困苦挫折的人，他的好运很少能够长期地保持在顶峰。专属于“进步”，并且是促进“进步”的各种倾向的集中表现的智力属性似乎是“创造力”或“发明才能”。同时它们对永久性也是同样必要的。因为在不可避免的人事变迁中，新的不适应和危机不断出现，必须用新的智策和方法解决它，以便事情继续发展，哪怕只是像过去一样也好。因此，和对“进步”一样，凡是政府中倾向于鼓励智力活动、才能、勇气、创造力的性质，对“永久性”也是必需的。只是比起前一目的来，对后一目的来说，这些性质的程度一般只要稍低一些就够了。

现在让我们再将关注点从社会的精神条件转向外在和客观条件。我认为任何单方面只对“秩序”有帮助，或只对“进步”有帮助的政治方面的设计或相应的社会事务安排是不可能实现的。任何对两者之一有所帮助的都会同时促进两者的发展。就拿普通的警察制度作例子来说明吧。这部分社会组织的效能看上去是和“秩序”这一目的最直接相关的。可是，倘若它能够有效促进“秩序”，即它对犯罪有所压制，以使普通民众能感到人身和财产的安全，还有什么能比它更有效地促进“进步”吗？促进生产发展的主要条件和原因之一便是财产的更大安全，而生产进一步发展就是“进步”的最普通、最常见的表现。犯罪打压做得较好，就能有效地压制犯罪的倾向，而这就是在比较高层意义上的进步。将个人从不够完善的自我保护下的焦虑和不安的状态中解放出来，就解放了他的能力，使他通过新的努力改善自己和他人的状况。另一方面，由于奋斗目标的统一，他会热爱社会的存在，在自己的同胞中不再看到当前的或潜在的敌人，从而培养起与他人沟通的亲切感和友善，还有对社会普遍福利的关心，以上这些都是社会进步十分重要的部分。

再举一个大家都熟悉的例子吧——好的税收和财政制度。通常情况下，人们会把它归入“秩序”领域一类。但是，还有什么能比它对“进步”更有帮助呢？一个有助于“秩序”的税收和财政制度，由于同样的优点，也必然有助于“进步”。比如说，经济既有保存国家现有财产的作用，也有帮助创造更多财富的作用。公平的负担分配会给每一个民众作出范例——关于调整工作上的道德和良心来对待具体困难的，以及最高当局高度评价这种工作的证明。无论就定值来说，还是就区别对待来说，这样的负担分配都对培养社会的道德感情起了很大的作用。这种征税方法，既不妨害公民的勤奋，也没有不必要地干涉他们的自由，因此它不仅有利于保存国家现有财产，而且有利于创造更多的财富，还能鼓励民众更加积极地发挥个人能力。与此相反，一切对增长人民财富和提高道德水平有阻碍的税收和财政上的错误，倘若达到足够严重的程度，就非常有可能使人民变得贫穷和道德败坏。总之，能被普遍接受的是，我们在最广的意义上理解的“秩序”和“永久性”被认为是为了现存利益的巩固，“进步”的要求只不过是“秩序”在较大程度上的要求，而“永久性”的要求只不过是“进步”在较小程度上的要求。

有一种立场，认为“秩序”本质上与“进步”不同，以及现有的美好事物的保存和更多的美好事物的获取在提供根本分类的基础方面有区别。当支持这种立场时，我们也许应该记住“进步”的同时可能会牺牲“秩序”；当我们正在争取或试图获得某种美好的事物时，我们在其他方面可能正在退步。例如，我们可能在财富上有所收获，却在品德上有所退化。在我们承认这一点存在的情况下，它所证明的也不是“进步”在属性上与“永久性”有所不同，而是财富与美德有所不同。“进步”就是“永久性”加上一些其他成分；而且，对这一点的回答也并非是说在一件事情上的“进步”不代表一切事情上的“永久性”。同理，在一件事情上的“进步”并不代表在一切事情上的“进步”。每一种“进步”都包含着同种事情上的“永久性”；每当一种“永久性”为某种特定“进步”作出牺牲时，其他种类的“进步”会为它作出更大的牺牲；而倘若它不值得那种“永久性”的牺牲，那就不单单是“永久性”的利益被忽视了，其他的“进步”的利益也被误解了。

在给好政府概念以最初开端的且具有科学准确性的尝试中，倘若必须借助于这些不恰当的用以对比的概念，在好政府的定义中省去“秩序”一词而说好政府就是最有益于“进步”的政府，从哲学的角度出发会更正确些。因为“进步”包括“秩序”，却不被“秩序”包括。在某一事情中，“进步”指代的是其较大程度，“秩序”则是指其较小程度。在其他的任何意义上，“秩序”仅能代表好政府的必要构成条件的一部分，而不能代表好政府的概念和本质。“秩序”更适合被并入“进步”的条件中，因为我们倘若要增加美好事物的总量，最紧要的莫过于保管好我们当下已有的东西；倘若要竭力获得更多的财富，首先就不能随意地浪费掉我们现有的财富，这样看来，“秩序”就不应该是和“进步”协调一致的其他目的，而是“进步”本身的一部分和手段。倘若在一个方面的所得是用这个方面或其他方面的超过等价的损失换来的，“进步”就并不存在。这样理解的“进步”，它的增进包括政府各方面优越性的一起增进。