然而，这个关于好政府标准的定义尽管在抽象方面很有道理，却是不适当的，因为它虽然包含了全部的真理，但让人想起的只是一部分真理。“进步”一词暗含的意思是前进，而它在这里却几乎同样是指防止后退。同样的社会因素，如同样的信仰、感情、制度和实践，对防止社会后退是同样必要的，就如同使社会进一步发展一样。如果没有什么改进可以期待，生活也会为反对退化而无休止地进行斗争，甚至像现在这样。古代人心目中的政治就完全是这样的。人们本身和他们的工作事务的自然倾向是退化。然而，这种倾向会被拥有优良管理的好的制度在不确定的长时间内抑制。

尽管我们已经不再持有这种观点，尽管现代的大多数人持有相反的信念，他们相信事物的倾向整体看来是朝向进步的，但是我们不该忘记与此同时也存在着一股经久不息的潮流，即人类事物不断倾向于恶化，构成这股潮流的是人类的所有愚钝、邪恶、疏忽大意、懒惰散漫和苟且偷安。仅仅由于一部分人经常性地，以及另外一些人一时兴起地，向着美好而有价值的目标奋斗努力，这种倾向才被适当地控制住，不至于泛滥成灾。如果人们认为他们的主要存在价值体现在通过他们的各种手段取得的实际进步，那么这种努力一旦停止，其后果不过是使我们保持现状——这种想法就严重看轻了为改善和提升人类本性和人类生活所需努力的重要性。实际上，一旦这种努力稍微减少一些，就不但会使事物停止进步，还会让事物的总的发展趋势转向后退。这种后退一旦开始就会加速地进行下去，越来越难以控制，一直达到历史上常常可以看到的那种状态，甚至在今天还有很大一部分人类挣扎于这种状态。这时，除非真的有超人的力量，否则很难扭转这种局势，更不要提重新开始向上的运动。

这些理由使得“进步”一词和“秩序”及“永久性”等词一样，不适合被用来做对政府形式必要条件的分类的基础。这些词所表达的根本的对立面，并不像存在于符合这些词描述的人的个性类型中那样存在于事物之中。正如我们都知道的，有些人的个性以小心谨慎为主，而另外一些人的个性中则是胆大勇敢比较占优势。有些人避免现有利益的损失的愿望比增进既得的并获取其他利益的愿望更为强烈；而其他一些人的倾向可能正好与之相反，相对于当前的利益，他们更愿意留意未得的利益。通向这两种人的不同目的的道路出发点是同样的，但他们容易从相反的方向上离开这条道路。应当同样吸纳两种典型的人进入，以便在其中一种人的倾向走向极端时可以由适当比例的另外一种倾向的人加以调节——在组织任何政治团体时都应当这样考虑。不需要用明文规定去保证这个目的，只要注意不要有违背该目的的地方就好。一般来说，当老年人和年轻人，已经有了名声和地位的人和尚无名声和地位的人自然而然地混合在一起时，就足以达到这个目的，当然，只要没有人为的干扰去打乱这种自然的混合平衡。

既然最经常地被用做社会事务分类的区别并不具有我们所需要的性质，寻求一个更适合该项目的的其他的主要区别便势在必行。这样一种区别将由我现在进行的思考来进行说明。

倘若我们试着问自己，无论最低微到最高尚的意义，一个好政府在它拥有的所有意义上究竟靠什么原因和条件才成立，我们就会发现组成统治对象的社会的人的品质是其中最主要的、超越其他一切的条件。

我们可以用司法作为第一个例子。这样做是比较恰当的，因为没有哪一部分公共事务，它单纯的机构、规则和工作细节的设计可以比司法机构更加显要。但即使是这些，在与所雇用的人员的品质相比较时，在重要性上也要逊色很多。

倘若公民的道德水平差到了证人普遍说谎、法官及其下属普遍受贿的地步，那么程序规则在保证审判目的上又有什么效用呢？另外，如果公民对城市行政毫不关心，不能诱使忠诚且有才志的人来进行管理，而把职务交给那些谋求私利的人，让他们去担任，制度又怎么可能提供一个好的城市行政呢？倘若选民对选择最好的议会成员并不关心，而是给为了当选而愿意出最多钱的人投票，那么最广泛普及的代议制度又有什么用呢？倘若一个议会的成员可以被收买，或者他们性情浮躁，得不到公共纪律的约束或个人的自我控制，因而不能沉稳地思考，并且不能防止在下院议席上出手打人或开枪互相射击，那么这样的代议制议会又怎么能为人民的利益服务呢？还有，倘若人民是如此容易嫉妒，只要有个人有获得成功的可能，那些本应该与他合作的人却默契地联合起来让他最终失败，这样的人民怎样才能以比较健康的方式进行政府管理或从事任何共同的事业呢？每当人民的普遍倾向转向只注意个人私利，而不考虑或关心他在总体利益中的一部分时，好政府是不可能在这样的情势下产生的。公民素质的缺乏对好政府所有要素方面的不利影响是毋庸置疑的。政府管理是基于人们的行为而形成的，倘若行为者，或选择某种行为的人们，或行为者要为其负责的人们，或其观念应该影响和制约所有这些人的旁观者们，都只是愚蠢的、无知的和持有可悲的偏见的民众，那么任何政府管理都将没有效果。相反，根据人们高出于普通水平的比例，政府的性质也将有相应的改进，直到达到理想的程度（理论上这是可能达到的，但实际上还没有一个地方已经达到），在较好的政府那里，政府官员本身就是具有卓绝的品质道德和超常的才智的人，而围绕着他们的氛围必然是有素质的和开明的公众舆论。

既然好政府的第一要素是构成社会的人们的素质和才智，那么任何政府形式所应具有的最重要的优点就是增进人民本身的素质和才智。无论对于哪种政治制度来说，首要问题就是无论在哪种程度上，它们都有助于培养社会成员的各种可观的品质——道德的和智慧的，或者也可以说道德的、智慧的和积极的品质［此处按照边沁（benham）更完善的分类］。在这方面做得最好的政府，在其他任何方面也很有可能是最好的，因为就它们存在于人民中来说，政府在实际工作中一切可能的优点就是来自于这些品质。

所以，我们可以把政府在增加被统治者（包括全体的和个别的）的好品质的总和方面所能够达到的水平，作为一个区别政府好坏的标准。因为被统治者除了其福利是政府唯一的目的之外，他们的好品质也能为政府机器的开动提供动力。这样一来，政府机器本身的性质好坏就成了政府优点的另一个构成要素了。政府机器本身的性质是指它能够利用任何时候都存在的全部优点去促进正当目的的实现的程度。让我们再以司法这个话题作为例子来说明吧。一旦司法制度确立，执法方面的优点就会与组成法庭的人员的价值以及影响或制约他们的舆论的价值成比例。但是存在于好坏司法制度之间的全部差距，在于使存在于社会中的所有道德方面的和智力方面的价值对执法产生一定影响，以及为了使它对执法的结果起充分的作用而采取的各种办法。

为使法官的选举能得到最高水平的美德和才智而进行的安排，有益的诉讼程序的程式，对任何差错允许进行公开的批判和评论，通过报刊等媒介进行讨论和指责的自由，按照是否适合揭开真相的采证方式，接近法庭的便利（无论这种便利有多少），侦查和逮捕罪犯的办法——所有这一切都不是动力，而只不过是用动力清除障碍的手段。手段本身不能活动，但如果没有它，无论动力有多大也终将被浪费掉，最终毫无效果。政府的行政部门的构成就有相同的特点。

行政部门所拥有的手段是优秀的：规定了对官员资格的合理考查，对官员升级的恰当规则；事务被合理地分配给负责办理的人，为事务的办理建立起方便的和有条理的秩序，在事务处理结束之后保留准确而清晰的记录；每个人都清楚自己所担负的责任，并能让别人知道其责任所在；对行政部门中的疏忽大意、徇私舞弊或假公济私等行为有着精心设计出来的预防及控制办法。但是这些政治控制不能自己活动，就像徒有马笼头但缺少驭马者就不能指挥马一样。

倘若执行控制的政府官员和他们所要控制的官员一样腐败或渎职，倘若作为整个控制机器的主发条的公众太无知、太消极、或太不在乎和不注意尽自己的本分，那么即使有最好的行政机构，也不会收到多好的效果。不过即使这样，好的机构也总是比坏的机构更为可取。好的机构能使已有的不充分的动力或控制力量发挥得淋漓尽致；没有它，不管多大的动力或控制力量都将是空有其名的。比如，倘若公众对自己所做的事漠不关心，公开的办法就既达不到制止坏事也达不到激励好事的效果。但是，倘若不公开，公众又怎么能有机会对不允许他们看到的事情加以阻止或鼓励呢？公共机关最理想的完善的结构，就是其官员自身的利益和他的职务完全一致。这是单靠制度无法做到的，但如果连为这一目的设计出来的合适的制度都没有，就更做不到了。

我们就政府管理的各项具体安排所提出的见解，对政府的一般构成来说显然更加适用。一切旨在成为好政府的政府，都是由存在于社会各界成员中的一部分好品质为管理集体事务而组成的。代议制政体就使用了这样一种手段，它促使社会中现有的一般水平的智力和诚信，以及社会中智慧最高的成员的美德和才智，可以对政府更直接地施加影响，并在政府中给予他们比在其他任何组织形式下所能拥有的更大的影响。无论在哪种组织形式下，他们所具有的影响都是政府中一切好事物的来源和制止一切坏事物的的条件。一个国家的制度所能召集的这种好品质越多，其组织形式就越好，政府也就越好。

这样一来，现在我们已经得到对任何一种政治制度所能具有的优点都能进行双重区分的基础。这种基础一部分由政治制度所促进的社会普通精神层面上的进步的程度所构成，包括才智、美德，以及实践活动和效率方面的进步；一部分由它将现有道德的、智力的和积极的价值组织起来，用以对公共事务发挥最大影响所达到的完善程度构成。评价一个政府的好坏，应该根据它为人们所做的行动，根据它面对事情时所采取的行动，根据它如何训练公民，以及如何对待公民，根据它倾向于促使人民进步还是堕落，以及它为了人民和依靠人民所做事情的好坏。政府既是对人类精神起巨大作用的力量，又是针对公共事务的一套有组织的安排。在前一种作用上，它的有益行动主要是产生间接的影响，而并不因此就是比较不重要的，但它的有害的行动却可能产生直接的效应。

政府这两种职能之间的不同，不像“秩序”与“进步”之间的区别那样仅仅是在程度上有所不同，它们的不同在于性质。但是，我们也不应据此认为它们之间没有密切的联系。一种制度如果能在现有的文化状态下保证实际的、可行的且最好的公共事务管理，单凭这一点它就有可能进一步改进那种状态。一国人民如果具有与他们在道德、智力方面的进步已达到的程度相符合的最完善的法律，具有最纯洁和最高效的司法，具有最开明的行政管理，具有最公平和最简明的财政制度，就有希望快速地步入更高的阶段。政治机构除了谨慎认真地做好本职工作以外，也没有其他方法更能有效地促进人民的进步。相反，倘若政府机器构造得不好，导致不能恪尽职守，就会经常感到它压低人民的道德水平和压制人民的才智及能动性的后果。这种差别是客观存在的，因为这只是一种政治制度用来改善或是破坏人类精神的手段，至于那种有益的或是有害的影响的方式和原因，仍然属于其他有待研究的同时也广泛得多的课题。