在行政管理这项职业中，与在其他职业中一样，大部分人的唯一想法都是别人让他如何做，他就如何做，因此，平民政府需要让具有独创天才的人的意见战胜那些受过训练的庸人的阻力。撇开高度明智的专制君主这种偶然事件不说，一般而言，只有在平民政府中，罗兰·希尔爵士才可能战胜邮政局。平民政府让其在邮政局任职，并让该机构不由自主地遵从这个将个人的魄力和创造性与专门知识结合于一身的人所给予它的推动。显然，罗马贵族政治之所以避免了官僚政治特有的这一弊病，是因为它的人民的因素。所有特殊职位，即元老们谋求的职位和给予元老院席位的职位，都是经过普选授予的。不管是从官僚政治好的方面还是坏的方面来说，俄国政府都是一个特殊的例子：以罗马人不屈不挠的精神，世世代代始终坚持追求同样目的的那些确定的原则；追求那些目的时一般常用的惊人手腕；内部可怕的贪污腐化，还有对来自外部的改良措施的永恒不变的敌意，这些都是很少能或绝不能克服的，即使是一个有魄力的皇帝掌握有的专制权力也是如此——一个人无常的精力始终战胜不了官僚集团不变的阻力。据我们所知，中国满清政府的官僚政治，也是另一个明显的具有同样性质以及缺点的例子。

在人类所有事务中，为了保持其本身的适当效用，互相冲突影响甚至还必须保持其存在和有效性。专注于追求一个好目的，不管伴随它的是其他什么目的，结果不是前者过多，也不是后者不足，而是会连原本所追求的目的也达不到。毋庸置疑，让那些受过训练的官员来治理政府，也许无法为国家做到那些自由政府所能做的事情，然而，它却可能被认为可以做到某些自由政府所不能自行做到的事情。但是，我们看到，要使自由能长久并有效地发挥作用，它的某些外部因素是完全必要的，同样地，想要自由产生它的最好效果，就必须找到将训练有素且熟练的行政和自由结合起来的手段，否则往往会失败，而且会失败得很彻底。

如果要在可以想象得到的最完善的官僚政治和代议制政府（在时机已经成熟到足以实行这种制度的人民当中）之间进行选择的话，人们是会毫不犹豫地选择后者的。不过，与此同时，政治制度最重要的目的之一却是获致前者尽可能多的符合后者的好形质。只要可以做到不矛盾，那么，除了取得属于代表全体人民的团体并由它认真实行的一般监督的好处以外，取得由受过专业训练的操作熟练的人员管理事务的巨大好处也是可以的。承认前一章中曾经讨论过的划分界线，也就是区别只有在经过特别训练后才可以做好的本来意义上的管理工作和选择、监督以及必要时控制官员工作二者之间的界线，便对达到这一目的很有利。与在其他场合一样，后一种工作在这种场合中是由享受工作利益的人负责的，而不是由做管理工作的人负责的。除非民主制愿意让有技术的人去做需要技术的工作，否则，想要迈向熟练的民主制就是不可能的。在为其本身提供做它本分工作（即监督和制约）所必要的智力条件方面，民主制有足够的事情需要完成。

在评价代议制团体的独特构成时所必须考虑到的问题之一，就是怎样得到并保证这种智力条件，它的构成越无法保证这种智力条件，它便越会用特别决议侵犯行政的职权范围：它将提拔和支持一个坏阁员或是赶走一个好阁员，它将对他们滥用职权的行为加以姑息和纵容，它将被他们的那些虚伪借口所蒙蔽，或不支持那些努力尽职尽责、忠心耿耿的人；它将赞助甚至强加一种自私而任性的、眼光短浅的、感情冲动的、有偏见的且无知的对内对外的一般政策；它将制定坏的法律，废除好的法律，还会导入新的弊端，或者固执地墨守旧的弊端。也许，在出自它本身的或是其选民的一时的或持久的使人误解的冲动下，在公平审判无法得到公众感情的同意时，它甚至会容忍或纵容对法律完全置之不理的做法。这种种情况便是代表的构成不能保证议会中具有适当的知识和才智而造成的代议制政府的危险。

接着，我们要讨论从代议制团体中由有害的利益（用边沁那些有益之言来说），也就是与社会的普遍福利多少有些冲突的利益，它们所决定的行动方式的流行从而引发的弊端。

人们普遍承认，很大程度上，贵族制和君主制易有的弊端便是由这个原因产生的。贵族政体的利益或君主的利益，无论是其中各个成员的或集体的利益，因为与社会普遍利益所要求的行动相反因而得到增进，或者只是他们自己觉得应该会得到增进。譬如，政府的利益是加重征税，而与之相反，社会的利益却是征收良好管理的必要费用所允许的范围内的尽可能少的税。国王和作为统治阶级的贵族政体的利益，则是掌握并对人民行使无限制的权力，以及强制人民对统治者的爱好和意志绝对服从。人民的利益是要求政府在全部方面对他们实行的支配限于达到并符合政府的合法目的。贵族政体或君主的利益，或其想象中和表面上的利益，是不允许有人在任何方面以任何理由谴责他们，至少是不允许进行他们认为是严重干涉到他们自由行动或威胁到他们权力的任何形式的谴责。

人民的利益则是具有谴责任何公共行为或措施以及任何官员的充分自由。无论是贵族制的君主制，还是贵族制，统治阶级的利益都是为了给他们自己取得各种不正当的特权，他们有时只是单纯抬高自己或是贬低别人，有时却是损害人民利益借以中饱私囊。在这种政府下，人民很可能会对其产生不满，这种情况一旦发生，贵族政体或君主的利益就是将人们保持在教育和智力的低水平上，以煽起他们之间的不和，甚至会让他们的日子过得不太好，以免他们“盛而骄”。这一观点与黎塞留红衣主教在其著名的《政治遗书》中提及的准则还是很契合的。全部这些事情都是适合于贵族政体或君主在纯粹自私观点上的利益的，除非因为担心激起人民的反抗因而形成一种足够强大的相对的利益。在他们的权力足够将他们提到高于社会其他人的意见的地方，贵族政体和国王的有害的利益就会产生所有这些弊端，其中很多至今依然在产生着。因为这样一种地位，企图期望任何其他的行为同样是不合理的。

这些事情在贵族制或君主制的场合是太明显了，然而，有时候人们宁愿毫无理由地设想，在民主制中，同样的有害影响并不起作用。依照一般的看法看看民主制吧，作为多数人的统治，统治的权力受到阶级或地方利益的支配，而完全不按照对全体人民利益的无私关怀所要求的原则那样行事，这完全是可能的。假定少数是黑人，多数是白人，或者反过来也是一样的，在这种情况下，多数可能会让少数得到公平的审判吗？假定多数是天主教徒，少数是新教徒，或者反过来，这样一来，难道不会有同样的危险吗？再或者，假定多数是英格兰人，少数是爱尔兰人，或者相反，不也很大可能产生同样的弊病吗？在所有国家中，占多数的始终是穷人，而相比之下，能够称得上富人的则占少数。显而易见，在很多问题上，这两个阶级之间的利益都是完全相反的。

我们假设，这个多数足够明智，清楚削弱财产的安全对他们不利，同时，他们也了解任何任意的掠夺行为都会使这种安全被削弱。然而，他们将租税负担的不公平份额，更有甚者，将其全部强加到所谓较大收入和既得财产所有人之上，而且在这样做之后，他们还毫无顾忌地增加数额，难道他们认为这种有利于劳动阶级的方式花费这些款项就不会有相当大的危险吗？再假定不熟练工人的多数和熟练工人的少数，很多工会的经验表明（除非它们遭受极大的诬蔑），因为担心平等的收入会成为强加的义务，导致计时或者计件工资以及一切使具有较高能力或高度勤勉的人可以得到较高报酬的办法可能被禁止，这完全是有道理的。在对机器课税加限制，限制劳动力市场的竞争，提高工资，以及可能节约现有劳力，或许甚至为了抵制外国工业而保护本国制造者的一切改进等各个方面的立法尝试，是掌握统治权的多数体力劳动者的阶级利益感所产生的一种极为自然的结果，至于是否是可能的结果，我不便下定论。

也许有人会表示，全部这些事情其实都不符合人数最多的阶级的真正利益。对此，我的回答是，假如仅仅根据人类的“真正”利益的考虑来决定他们的行为的话，那么不管是君主制，还是寡头政治，都不可能会出现像现在这样的坏政府。因为我们都知道，强有力的论据可以被用来，事实上也经常被用来表明：不管进行统治的议会还是国王，在他们对积极、开明、高尚和富裕的人民进行着时刻警惕而公正的统治时，他们所处的位置就是最值得羡慕的。不过，既然国王只是时而采取，而寡头制政府更是从没有采取过这种对他们的私利的高尚看法，那为什么我们应该期待劳动阶级中会存在一种更高尚的思想方法呢？作为对他们的行为的重要考虑的是，他们认为什么是他们的利益，而不是什么是他们的利益。如果假定人数上的多数会习以为常地做其他任何掌权者从未做过，除了在极其个别的情况下也没有被期待去做的事情，就是与他们显而易见的、眼前的利益相反，只依照他们真正的根本利益来指导他们的行动，这无疑是违反一切政府学说的。确实，没有人可以怀疑，以上列举的很多有害措施，还有很多其他同样坏的措施，是符合那些一般的非熟练劳动群众的眼前利益的。

在很大程度上，它们符合了这个阶级整个一代人的自私的利益。活动的松懈和勤勉程度的下降，还有作为其最后结果的储蓄刺激的减少，也许仅仅在一生的时间之中不能被非熟练劳动者普遍感觉到。至于人事中的一些最重大的变化，就其直接而明显的效果而言，曾经是有益的。