任何一个亚洲民族都不会相信，一个政府会在毫无目的的前提下调动其领薪金的官员和动用国家的官方机构。当想达到某种目的的时候，所有的亚洲民族都会认为，除了软弱的和不足挂齿的政府会半途而废，任何其他政府都会不达目的誓不罢休。例如如果西方公立学校的老师如果向孩子们传授基督教，则无论老师们对学生的父母如何保证他们只会教给自愿学习的学生，也无法说服学生的父母，使他们相信老师不会使用不恰当的手段把他们的孩子变为基督徒，或者至少是一个被印度教所排斥的人。如果到头来学生的父母认为不是这样，那也只能归结为这个学校在这方面完全失败，并没有产生任何的改宗者。如果学校和老师在教授《圣经》促进其统治目的的达到方面产生了一些效果，那么它会损害政府教育的效用以及其存在的意义，甚至或许还会危及政府本身的安全。一个英国的新教徒不会轻易地因那些否认诱使改宗的人们的劝诱，而将他的子女送进罗马天主教的学校，而同样地，一个爱尔兰天主教徒亦不会把他们的子女送进一个有可能把他们的子女变成新教徒的学校。印度人认为印度教的特权会仅仅因为一项外界行为而被废弃，而我们竟然期望他们会让自己的子女去冒被变成基督教徒的危险！

这就是统治国家的舆论可能对其所委托的总督的行动有害的方式之一。另外，在其他方面，出于为英国殖民者的某种利益而提出的坚决要求下，统治国家可能会常常强行干涉被统治国家的事务。英国殖民者在国内有朋友，有舆论机关，可以接近公众。他们和他们的同胞有着共同的语言和思想，即使统治者不存在有意的偏爱，英国人的任何申诉也都可以博得更大同情。如果说有一个事实已经经过所有的经验证明，它就是：当一个国家迫使另一国家从属于本国的时候，有一类人最需要加以有效限制，那就是统治国家的那些去到该从属国寻求发家致富的人们。他们始终是该地政府的主要困难之一。他们凭借着统治国家的威望，无礼傲慢，怀着统治的绝对权力所激发的激情，却毫无责任感。像在印度这样的国家，公共当局即使作出最大的努力也无法有效地保护弱者来抵御强者；在一切强者中欧洲的殖民者是最强的。所有这种令人沮丧的局面没有在最显著的程度上被个人本身的品质加以纠正的地方，这些殖民者就会认为殖民地的人民只不过是他们脚下的泥土而已。

在他们的眼中，即使是当地人民的任何正当权利，只要妨碍了他们的哪怕是一点点利益也是荒谬可笑的；凡是违背他们认为有利于自身商业利益的权力行动而采取的保护当地居民的最简单的行为，都会被他们斥为并真心认为是损害他们的利益的行为。其实，在这种情况下，他们这种感情状态是很自然的，所以，即使统治当局强力阻挠，这种情绪也是或多或少会经常爆发出来的。虽然政府本身没有这种情绪，但就算对它自己的年轻不懂事的文职官员和军事官员也从不能制止这种情绪。和那些相对独立的侨民比较而言，政府对他们的控制则更大一点。根据可靠证据显示，和英国人在印度一样，法国人在阿尔及尔的情形也是这样，美国人在从墨西哥夺取来的地方也是这样，欧洲人在中国的情形也是这样，甚至欧洲人在日本也已经是这样（没有必要回忆西班牙人过去在南美洲是怎样的情况）。

但是，相比之下，在所有这些场合，私人冒险家所归属的政府却做得比他们要好很多很多，每一个读过赫尔普斯（helps）先生所写的有教育意义的历史的人都知道：即使最后没有什么效果，这些冒险家所属的政府还是尽其所能保护当地土著居民不受殖民者的侵害，就连西班牙政府也诚恳而热心地这样做了。但是，倘若西班牙政府曾直接对西班牙的舆论负责，那么就会有人怀疑西班牙政府到底会不会做这种努力。因为毫无疑问，西班牙人会袒护他们的基督教亲友而不会袒护异教徒。

本国公众只会听取殖民者的意见而不是土著居民的意见，因为只有他们才既有手段也有动机，不屈不挠地迫使漫不经心和漠不关心的公众舆论接受他们的陈述，所以他们的陈述极有可能总是被看做是真实的。相比于任何其他国家的人来说，英国人民更习惯于审查其国家对外国人行为的不信任的批评，这种方法通常被用来对待政府当局的行动。在所有政府和个人之间的问题冲突上，每个英国人的心中总是假设：错误在政府。但是，一般来说，当英国居民将英国人政治行动的火力对准为保护土著居民以防他们侵犯而设置的防御工事时，虽然行政部门想把事情办得更好一些，即使这种意愿真实却模糊，但总是觉得放弃争议立场比捍卫这种立场对其议会利益更为保险，至少是更少麻烦。

但是，更加糟糕的是，当舆论以公正和博爱的名义为了从属社会或民族的利益发动起来的时候（因为英国精神向来以容易被发动而著称），人们同样可能认错目标。原因就是，同样地，在从属社会中也存在着压迫者和被压迫者，存在着强有力的个人或阶级，他们握有接近英国公众的手段的现象，而在他们面前的奴隶是不具有这种能力的。那些由于滥用权力而被剥夺了权力的荒淫无道的压制者最后的结果是得到和他曾经享有的同样巨大财富和显赫名声的支持，而不是受到社会的惩罚。因为这是一群有特权的地主们，他们要么要求国家把对他们土地上的地租所保留的权利让给他们，要么对国家为保护群众不受他们横征暴敛的任何努力深恶痛绝，甚至将之斥为错误。他们不难得到英国议会和社会舆论中或者利害攸关的或者慷慨激昂的支持，但是相反的，无数沉默的人则得不到任何支持。

以上的论述可以作为例子来说明这样一个原则：尽管对被统治者负责是好政府的最大保证，但是对别的某个人负责就不是这样的了，对个人负责可能有利也可能有害，这可以说是一项显而易见的原则（假如不是几乎没有人注意到它的话）。英国的印度统治者对英国负责主要是有益的，因为当政府的任何行为遭到非难的时候，公开公正的讨论是它能保证的。公开讨论，并不要求一般公众都能理解争论中的问题，只要公众中的一部分人能理解就行，因为这不是对集体的人民的责任，而是对他们中作出判断的每个单独的人的责任，不过是一种道义上的责任。讨论中的各种意见既按数量计算，也按分量计算，一个意见不管能否得到人们的赞成，只要它能够把问题表达得很出色就可能胜过数以千计的对这个问题毫无所知的人的意见。这个原则可以把统治者放在被告席上，所以它无疑是对直接统治者的一种非常有用的限制，即使其余人的意见在不同程度上比没有更坏，陪审团中的一两个人也可以就他的行为提出有价值的意见。情形就是这样，英国的议会和人民对印度政府行使的控制得来的对印度造成的那部分好处也就是这些。

英国人民履行他们对印度的责任，靠的是给它以优秀的统治者，而不是直接统治那个国家。他们给印度的优秀的统治者绝不会次于一个英国的内阁大臣，他想的是英国的政治而不是印度的政治，所以他的任期不会很长，不会长到使他养成对如此复杂的问题有着明智的关心的习惯，一方面，在议会中起来对付他的是由两三个善于言辞的人构成的人为的舆论，这两三个善于言辞的人为的舆论好像真正的舆论那样有力量；另一方面，他也不会受到那种使他能够形成他自己的正直意见的训练和职位的影响。一个自由的国家会试图通过它自己行政部门的一个分支机构来统治一个遥远的、居住着不同人民的属国，这种情况几乎不可避免地都要失败，唯一可能取得相当成功的方式就是通过授权的方式把统治权交给一个比较有永久性的机关，但是赋予可能变更的国家行政部门的权力仅仅限于视察权和否决权。这样的机关的确曾在印度存在过，后来，这一中间的统治手段被废除了，我担心无论是印度还是英国都将会因为这一眼光短浅的政策而受到严重的惩罚。

不需要再进一步说，这种代表机关不会具有好政府的一切条件。首先，在利益上，它不能和被统治者达到完全和永远起作用的一致。在某种程度上，甚至即使在被统治人民有能力照料他们自己的事务的地方，要达到这种利益的一致性也是很难的，真正的好政府是不适合这里所说的事情的各种情况的。所以，只能在不完全的政府中作选择。问题是，一个好的统治机关应该是，即使是它在处于困难的情况下的时候，也能尽可能多地对好政府感兴趣、尽可能地少对坏政府感兴趣。一个中间统治机关最应该具备这些条件。相比于一个直接的行政机关，经授权的行政机关总是更具有这种好处，因为，不管怎么样，除了应对被统治者履行责任外，它并不需要负其他责任；除了考虑他们的利益外，它不需要考虑其他的利益。

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