社会公约赋予了政治体以生命和生存的权力，现在我们需要让立法来赋予它行动和意志。因为政治体得以形成与结合的行为，并不能决定政治体为了维持自己的存在还应该做的事情。

事物的本性让事物变得美好和符合秩序，与人类的约定无关。上帝是一切正义的源头，但是如果我们果真能在这个高度上接受正义，那么我们就不需要政府和法律了。毫无疑问，有一种普遍的正义是完全出自理性的。但是如果要让这种正义被公认，它就必须是相互的。然而如果从俗世的角度来考察事物，那就缺少了自然的制裁，人间中正义的法则便是虚幻的了；如果正直的人对别人都遵守正义的法则，而别人却不对他遵守，那么正义的结果只能是正直人的痛苦和坏人的幸福了。所以，我们就要用约定和法律把权利与义务结合在一起，并让正义符合它的目的。在自然状态中，一切都是公共的，如果我没有对人许过任何承诺，那么我对他就没有义务；只是那些对我来说没用的东西，我才认为是属于别人的。但是在社会状态中，法律将一切权利都固定下来了，情形就不是这样的了。

但是，法律究竟是什么呢？如果人们只是用形而上学的观念来理解它，那么人们就永远都不会明白；即使人们能说出什么是自然法，他们也不会更好地了解什么是国家法。

我已经说过，公意不是针对某个个别的对象的。事实上，这个对象不是在国家之内就是在国家之外。如果在国家之外，从他与国家的关系来说，这一外在的意志就绝对不可能是公意；如果这一个别对象是在国家之内，那它就是国家的一部分。这时，全体和它的这一部分便是两个分别的存在，它们之间便形成了一种对比关系，其中的一个就是这一部分，而另一个就是从全体中减掉这一部分之后剩下的。但是如果全体减掉了一部分，那就不能是全体了；于是继续存在的这种关系只能导致产生两个不平等的部分。所以，其中一方的意志比起另一方的意志来，也就更不符合公意。

但是如果全体人民对他们自己作出规定，考虑的便只是他们自己了；这时如果存在某种对比关系的话，只能是两个不同观点之下整个对象之间的对比，整体并没有什么分裂。这时的规定就是公共的，就好像意志是公意一样。我们将这种规定称为法律。

我之所以说法律的对象永远是普遍性的，是因为法律考虑的是臣民的共同体和抽象的行为，而不是个别人和个别的行为。所以，法律可以规定各种特权，但是却不能把这种特权明确赋予任何一个人；法律可以把公民划分为若干等级，甚至规定各个等级的资格和权利，但是却不能规定个人是属于哪个等级的；法律可以确立一种王朝政府和一种世袭的继承制，但是却不能选定国王和王室。总之，立法权利中没有与个别对象有关的职能。

我们马上可以看出，根据这一观念，关于谁来制定法律的问题已没有必要问了，因为法律是公意的代言；我们不用质疑君主是否高于法律，因为君主也是国家的成员。我们也不用质疑法律的公正性，因为大家对自己都会是公正的。我们更不用问为什么人是自由的但是又要服从法律，因为法律只不过是我们自己意志的记录。

我们还可以看出，既然法律将意志和对象的普遍性都结合了，那么不管是谁，他擅自的发出的号令绝对不是法律；就算主权者对某个个别对象发出的号令，那也不是法律，只是一种命令；这种行为不是主权行为，而是行政行为。

所以，不管国家的行政形式是什么，只要它实行的是法治，那么这就是一个共和国；因为只有这里统治者才代表公共利益，公共事物才是最重要的。一切合法的政府都是共和制的，我一会儿就会阐明政府是什么。确切说来，法律只不过是社会形成的一个条件。法律所适用的人民就应该是法律的制定者；只能是那些组成社会的人们来规定社会的条件。

但是这些人应该怎样来规定社会的条件呢？达成一致难道是因为灵机一动吗？如果说政治体有可以表达自己意志的机构呢？政治体可以预见未来并把这些行为都公布出来，又是谁给政治体这种预见力的呢？或者，在必要时这些行为又是怎样对外宣称的呢？群众往往是盲目的，不知道自己要什么，那么他们并不知道一些对自己好的东西，对立法这样重大而艰难的事业他们是怎么执行的呢？人民希望自己永远幸福，但是他们并不知道什么是幸福。公意永远是正确的，但是指导公意的判断并不永远都是明智的。因此就必须让它能看到对象的真相，有时还要把对象所呈现的假象也看到；必须指出一条它所寻求的美好道路，让它不受个别意志的诱惑，让它看清时间与地点，对当前切身利益的诱惑应该用遥远的隐患来制衡。个人看得到幸福却又不要它；公众在期盼着幸福却又看不见它。他们都同样需要指导。所以，前者的意志就必须服从自己的理性；后者则必须认识到自己所希望的事物。这时，公共智慧的结果便产生理智与意志在社会体中的结合，也才有了各个部分的密切配合，以及最后全体的最大力量。正是出于这个原因，才必须要有一个立法者。