建制原则为了说明这些差别的普遍原因，这里我们就必须把政府与君主加以区别，正如我在上面已经区别了主权和国家一样。

数目或多或少的成员可以组成行政官的共同体，我们已经说过，人民的数目越多，主权者对臣民的比率也就越大，根据明确的类比，可以得出政府对行政官的比率也是这样。

但是，既然政府的所有力量都来自于国家，因此也就丝毫不会有什么变化。由此可见，政府越是将这种力量耗费在政府成员的身上，它所剩下来的能运用到全体人民身上的力量也就越小。

所以，行政官的人数越多，政府也就会越弱——这是一条根本准则，这里，就让我们好好地来阐明一下。

我们可以从行政官个人的身上区别三种本质不同的意志：首先，是个人固有的意志，它仅倾向于个人的特殊利益，其次是全体行政官的意志，只有它关系到君主的利益，我们也可以称之为团体的意志，就其对政府的关系而言，这一团体的意志是公共的，就其对国家（政府是构成国家的一部分）的关系而言，这一团体的意志则是个别的，再次是主权的意志或人民的意志，无论是对被看做是整体的国家而言，还是对被看做是整体的一部分政府而言，这一意志都是公意的。

在一个完美的立法体制之下，个人的或个别的意志应该是毫无地位的，政府本身的团体意志也应该是次要的，而主权的或者公共的意志应该永远是主导的，而且是其他所有意志的唯一典范。

与之相反，依照自然的次序，这些不同的意志越集中，就会变得越活跃，因而，公意便始终是最弱的，占第二位的是团体的意志，而个别意志则占第一位。所以，政府中的每个成员首先都是其本人，接着才是行政官，再然后才是公民，而与社会秩序所要求的级差相比，这种级差是直接相反的。这一点成立之后，如果整个政府只掌握在一个人的手里，在这里团体一直与个别意志完全结合在一起，所以团体意志就具有其所能具有的最高强度，然而，既然意志的程度决定力量的运用，而政府的绝对力量又是丝毫不会变化的，因此可以看出，最活跃的政府也就是专制政府。

反之，如果我们将立法权威与政府合二为一，如果我们让主权者成为君主，让全体公民成为行政官，这样，团体的意志跟公意混同而不会比公意更具有活跃性，同时，个别意志则依然保留其一切的力量。这时，永远具有同一个绝对力量的政府，就会处于它活跃性的最低点，也就是它的相对力量。

这些比率是无可辩驳的，从其他方面来考虑也同样可以证明这一点。比如，我们可以看到，每一个处于其共同体中的公民始终没有行政官来得活跃，因此，个别意志在主权者的行动中的影响就没有其在政府的行动中的影响大，因为每一个行政官几乎都是承担着某些政府职能的。反之，任何公民都不具有主权的任何职能。另外，虽然实际力量的大小并不是和领域大小成正比的，但是，国家越扩大，其实际力量也会越大。然而，如果国家不变，纵然行政官的数目可以随意增加，政府却不会因此获得更大的实际力量——因为实际力量便是国家的力量，这两者的尺度始终是相等的，这样，政府的活跃程度或相对力量就会减小，而它的实际力量或绝对力量却无法增大。

另外，我们还可以肯定的是：负责的人越多，处理事务就越慢，因为过于谨慎，对时机，人们就会重视不够，以致坐失良机，同时，因为反复考虑，人们往往会错失考虑的结果。

刚才我论证了随着行政官的增多，政府便会松弛下来，而且，在前面，我也已经论证过人民的数目越多，制裁的力量也就应该越大。由此可见，臣民对主权者的比率应该是和行政官对政府的比率成反比的。也就是说，国家越扩大，政府就应该越紧缩，从而保证元首的数目能够随着人民的增多而按比例地减少。

另外就是，我这里谈论的，仅仅是政府的相对力量，并非它的正当性。

因为，反过来说，行政官的数目越多，团体的意志也就越能代表公意，然而在唯一的一个行政官之下，那么，便正如我所说的，这一团体意志只不过是一个个别的意志罢了。这样一来，人们失之于这一方面的，便可以在另一方面得到，而立法者的艺术便正是要善于确定这一点，让永远互为反比例的政府的意志与政府的力量，能够以最有利于国家的比率结合。