从上一章可以看出，足以确切地表明政治体的健康状况以及道德风尚的实际情况的，就是处理一般事务的方式。人们在大会里越是能和衷共济，换句话说就是人们的意见越是倾向一致，则公意就会越占统治地位，反之，意见分歧、冗长的争论和吵闹不休，也就宣告国家的衰微和个别利益占上风。当两个或更多的等级包括在国家的体制之中的时候——比如说罗马的平民与贵族，即使是在共和国最美好的时代，他们的争执也常常扰乱着人民大会——上述这一点好像不太明显。然而这种例外大部分不是真正的而只是外表的；由于这时候政治共同体的内在缺陷，所以两个国家存在于一国之内。对这两者合起来说，上述这一点虽然不算正确，但对每一个分别来说又是正确的。而且事实上，即使在最动荡的时代，只要元老院不干涉，人民的投票进行得总是很平静，并且都是按多数票来进行表决的；既然公民们只有一种利益，那么人民便只有一种意志。

但是等到循环到了另一个极端，全体一致也会出现，那就是当公民既不再拥有自由也不再拥有意志，全都沦于奴役状态的时候。这时候，阿谀和恐怖把投票变成了喧嚣；人们不是在赞颂就是在咒骂，再也不讨论了。处于罗马皇帝统治下的元老院表达意见的可耻方式就是这样的。偶尔它的那些做法谨慎得荒诞怪异。塔西佗曾经说，在奥东的统治下，在元老们争相詈骂维梯留斯的时候，居然同时叫喊成一片可怕的喧哗，这是为了万一维梯留斯成为主子的话，他也无法知道他们每个人都说了哪些话。

一些准则便从这些不同的考虑中产生了。我们应该根据这些准则，按辨认国家盛衰以及公意的难易程度的情况，来规定排比不同意见和计算票数的方式。

就其本性而言，只有一种法律，必须经过全体一致的同意——那就是社会公约。因为世界上最自愿的行为就是政治的结合；既然每一个人生来就是自由的，是自己的主人，那么没有人可以在任何借口之下，不经他本人的许可就奴役他。如果断言奴隶的儿子生来就是奴隶，就是断言他生来就不是人。

但是，如果反对订立社会公约的人出现的时候，这些人的反对也不能使契约失效，只不过是这些人被排斥在契约之外而已；他们是公民之中的外邦人。但是在国家成立之后，居留就成为同意的表示，居住在领土之内就是服从主权的表示。

把这个原始的契约除去，大多数投票是可以永远约束所有人的，这就是契约自身的结果。人们也许会问：一个人怎么能够被迫遵守那些不属于他的意志，而又是自由的呢？反对者怎么能够既要服从那些他们曾经不同意的法律，而又是自由的呢？

我这么回答，这个问题的提法本身就是错误的。公民对一切法律都是同意的，即使是违背他们的意愿的那些，即使是他们违犯其中的任意一条都要遭受惩罚的那些法律。公意就是全体国家成员的经常意志；也正是因为如此，他们才是自由的公民。在人民大会上，当人们提议制定某项法律时，他们对人民提出的问题，准确地说，是它是否符合公意，而不是人民究竟是赞成还是反对这个提议，产生的这个公意就是他们的意志。在投票时，每个人都说出了自己对这个问题的意见，从票数的计算里我们就可以得到公意的结果。所以，若是与我相反的意见占了上风，那并不能证明别的，只能证明我所估计的公意并不是真正的公意，只能证明我错了。如果公意居然输给我的个别意见，那么我就是做了另一桩我原来并不想做的事；在这个时候，我就不再是自由的了。

当然，这是在假定一切公意的特征仍然在多数人之中存在；假如不是的话，那么无论你赞同哪一边，终究是再也没有自由可言的。

之前在说明公共讨论中人们是怎样用个别意志来代替公意的时候，我已经充分地指出了可以预防这种流弊的实际办法。后面我还要继续进行论述。至于说到足以宣告这种意志的投票比例数，我也已经给出了各种原则——用于测定它所应根据的。破坏双方相等可以是一票之差，破坏全体一致也可以仅是一票的反对。但是介于双方相等与全体一致之间的，还有很多种数字不等的分配存在，我们对其中的任何一种，都可以按照政治体的需要与情况来确定这个数字。

可供我们规定这一比率的有两条普遍的准则：一条是，讨论越是重大，则通过的意见也就越应该接近全体一致；另一条是，所涉及的事情越是紧急，则所规定的双方票数的差距也就应该越小，如果是在需要马上作出决定的讨论中，则只要有一票的优势就足够了。这两条准则中的前一条看起来更切合法律，而后一条则看起来更切合实际。但是不管怎样，确定我们可以宣布其为多数的最好的比率都必须依靠两者的结合。