为了发现能够适合各个民族的社会规则，则需要有一种最高的智慧：它足以洞察人类的全部感情同时又能够不受任何感情的支配；它同人性没有一点关系，却又可以让我们认识人性的深处；虽然它自身的幸福和我们没有关系，但是它自己却又非常愿意关注我们的幸福；最后，在时世的推移中，它照顾到长远的光荣，可以在这个世纪工作，而在下个世纪享受。要想给人类制定法律，简直是要有神明相助才行。

卡里古拉依据事实而作的推论，柏拉图在他的《政治篇》中则依据权利以一样的推论对他自己所探求的政治人物或君主作出了规定。然而，假如说一个伟大的国君确实是一个极其罕见的人物，那么一个伟大的立法者又如何呢？前者仅仅算是像模型一样遵循着后者的规划。一个是发明机器的工程师，另一个仅仅是安装机器以及开动机器的工匠而已。孟德斯鸠曾说过：“在社会诞生之时是共和国的首领在建立制度，这之后便是由制度来塑造共和国的首领了。”

敢于为一国人民创建制度的人——可以这样说——必须是有把握可以改变人性的人，他可以将每个自身都是一个完整且孤立的整体的个人转化成一个更大的整体之中的一部分，这个人通过一定的方式从整体之中得到自己的生命存在；他可以加强人的素质；他可以通过作为全体一部分的有道德的生命来代替我们每个人从自然界那里得到的生理上的独立的生命。总而言之，这个人必须抽掉人类自身所固有的力量，才可以把他们自身之外的、而且不是依靠别人帮助便无法运用的力量赋予他们。这些天然的力量消失得越多，则他们所得到的外部力量也就越大、越持久，制度也就越巩固、越完美。假如不依靠其他的人，每个公民就将一事无成；假如整体所得到的力量等于甚至比全体个人的天然力量的总和还要大，那么我们便能够说，立法已经达到了它所能达到的最高境界。

在所有方面，立法者都是国家中的一个非凡人物。如果说基于他自己的天才而理应如此的话，那么基于他自己的职务也就同样应该如此。这一职务绝非行政，同时也绝非主权。这个职务创造了共和国，然而它又绝对不在共和国的组织之内；这是一种独特的、超然的职能，与世俗世界没有任何共同的地方；因为假如号令人的人不应该号令法律的话，那么号令法律的人也就更加不应该号令人；否则，法律受到他个人感情的支配，就只能时常地来贯彻他自己的不公正，而其个人的意见对他的神圣事业的损害，也就永远都无法避免了。

在为他的国家制定法律之时，莱格古士是先退位然后才着手进行的。大多数希腊城邦的习惯做法都是委托异邦人来制定他们自己的法律。近代意大利的共和国也总是效仿该种做法；日内瓦共和国也是，而且效果非常不错。在罗马最辉煌之时，暴政已经有复活的苗头了，同时也能够看出它已然快要灭亡，因为立法权威以及主权权力都落在同样的人身上了。

但是十人会议自身却从来不曾要求过仅仅凭借他们本身的权威，就可以有通过任何法律的权利。他们向人民说道：“我们向你们建议的每一件事情，没有得到你们的同意就绝对不会成为法律。罗马人啊，请你们自己制定使你们幸福的法律吧！”

因而，制定法律之人便没有、并且也不应该有任何的立法权利，而且即使是人民本身愿意，也绝对不能够放弃自己的该种不可转让的权利；因为依据根本公约，只有公意才能够约束个人，而除非是已经举行过了人民的自由投票，否则我们又不能确定个别意志是不是符合公意。这一点我之前已经谈过了，但是再重复一遍，也并不是没有用的。

这样一来，在立法工作之中，人们就会发现，似乎同时有两种不相容的东西：它既是一项超乎人力之上的事业，但是就其执行方面来说，它同时又是一种形同无物的权威。

在这儿还有另外一个值得人们注意的困难。如果智者们想不用俗人的语言而用自己的语言来向俗人说法，那么他们就无法理解。但是，这世上有成百上千种观念是无法用语言表达的。太过笼统的观念以及太过遥远的目标，都是同样地超乎人们的能力之外的；所有人喜欢的那些政府计划，无非是与他自己的个别利益有关系的计划，他们很难认识到自身能够从良好的法律所要求的牺牲中得到怎样的好处。为了能够让一个新生民族接受健全的政治体系并且遵循国家利益的根本原则，就必须要倒果为因，使得本来应该是制度的产物的社会精神凌驾于制度本身之上，而且使人们在法律出现以前，就已经是有法律约束才能够形成的那个样子。这样一来，立法者就既不能够使用强力，又不能够使用说理。因而他们就有必要借助另外一种不凭借暴力而能够约束人、不通过论证而能够说服人的权威了。

这就是历代的人们都必须要求助于上天，并且以智慧来敬仰神明的原因了，为的就是让人民像遵守自然法一样来遵守国家法，并且在认识到人的形成以及城邦的形成都是源于同一个权力之时，人民可以自由地服从并且能够顺从地担负起公共福祉的束缚。

这种超乎凡人能力之外的崇高道理，也就是立法者要将自己的决定托诸神明宗教的道理，为的就是便于通过神圣的权威来约束那些无法因深思熟虑而感动的人们，然而并非人人都可以成为神明的代言人，而且也不是当他自称为神明的代言人时，人们就相信他。只有立法者的伟大灵魂，才是能够证明自己的使命的真正奇迹。所有人都能刻石立碑，或通过贿赂来买神谕，或假装能够通灵，或训练一只小鸟在人耳边口吐神言，或通过其他卑鄙手段来愚弄人民。这些只会搞这一套的人，甚至偶尔也能够召集到一群愚民。

然而他却绝不可能建立起一个帝国，而且很快他那种荒唐的把戏就会随着他自己一起破灭。那些虚假的威望最多只能是过眼烟云，只有智慧才能经久不损。那些至今仍然存在着的犹太法律，那些十个世纪以来一直统治着半个世界的伊斯美（ismael）子孙们的法律，迄今仍然在昭示着那些法律制定者的伟大；而且当那些虚妄的哲学以及盲目的宗派精神仅仅将这些人看做心存侥幸的骗子之时，真正的政治学家们则会赞美那种在制度之中主导持久功业的伟大天才。绝不能够从这一切里就得到跟华伯登一样的结论，认为政治在人间有着和宗教一样的目的。应该这样说，在每个国家创立之初，宗教都被当做政治的工具了。