以上的阐述，我们可以得出与第十六章相一致的结论：即创建政府的行为绝不是依靠契约，而是依靠法律；行政权力的掌握者绝不是人民的主人，而是人民的官吏；只要人民愿意即可委任或撤换他们。对这些官员们来说，绝不是什么订约的问题，而是服从的问题，并且在领受国家赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的义务而已，并没有在条件上讨价还价的权利。

因此，当人民创建一个世袭政府时，无论是由家族世袭的国君制也好，还是由某一等级公民世袭的贵族制也好，人民所采取的行动都不是出于任何所谓的协定——那仅是人民赋予行政机构的一种临时的形式，人民愿意另行规定时就自行终止。

诚然，这种改变往往是很危险的，所以，除非是政府已经蜕化得与公共福利水火不容，否则就千万不要轻易触动已确立的政府。但是这种考虑只是一种政治的准则，绝不是对权利的规定；并且国家也没有必要把政治权威交给它的首领们，正如无须把军事权威交给它的将领们一样。

同样正确的是，在这种情况之下，人们不会那么小心谨慎地恪守各种必要的形式，以便能把正常的、合法的行为与叛乱的骚动区分开来，把全体人民的意志与派系的争执区别开来。尤其是在这里，对讨厌的情况又不得不给它在最严格的法律之下人们所不能拒绝的东西；而且也正是从这种义务之中，君主才得到了最大的方便，可以不管人民而保有自己的权力，但人民又不能说他篡夺了权力。因为君主表面上似乎仅仅是在行使自己的权力时，极容易把它加以扩大，并以公共安全为借口来阻止那些旨在建立良好秩序的集会，他就可以利用某种不容打破的沉默，或是利用他所制造的不正常状态，来假定那些因恐惧而保持缄默的人都是拥护他的，并且对那些胆敢发言的人予以惩罚。十人会议就是这样的。起初，他们的任期是一年，此后又延长一年，终于不再允许人民集会，以期永久地保持他们的权力。一旦假之以公共力量，世界上无论哪个政府，无一不是用这种简便的方法来篡夺主权权威的。

我在前面提到过的定期集会，很适用于防止或推延这种不幸，尤其是当这种集会并不需要正式召集程序的时候。因为如果君主这时候加以阻止，他就等于是公开承认自己是法律的破坏者和国家的公敌了。

对这种以维护社会条约为目的的集会，它应该永远是以两个提案宣告开始的；这两个提案坚决不能取消，而且要分别地进行表决。

第一个是：“主权者是否愿意保留现有的政府形式？”第二个是：“人民是否愿意让那些目前在担负行政责任的人继续当政？”我在这里所假设的乃是我觉得已经证明过了的东西，那就是：在一国之中，不存在任何根本法是不能予以废除的，即使是社会公约也是如此；因为，如果全体公民联合起来破坏这个公约，那么我们就只能相信这个公约被破坏乃是非常合法的。格老秀斯甚至认为每个人都可以自由地退出自己的国家，并且在离开国土时就重新获得了天然的自由和财富。如果集合在一起的全体公民竟不能做他们每个人可以独立完成的事，那就未免太荒唐了。

论公意是不可摧毁的

对一个由若干人结合而成的整体，只能存在一个意志，它关系着公共的幸福以及共同的生存。国家的全部精力在这时是单纯而蓬勃的，它的准则是明晰而光辉的；这里绝没有各种互相矛盾、错综复杂的利益，公共福利的一切都确切明白地显现出来，想看到它们只要有理智就行。团结、平等、和平是一切政治上尔虞我诈的敌人。正由于淳朴正直的人们是单纯的，所以很难欺骗；甜言蜜语和诱惑对他们都不起作用，甚至可以说他们没有精明到足以当傻瓜。在全世界最幸福的人民那里，我们会看到在橡树底下一群群的农民在规划国家大事，并且总是处理得十分恰当；这时候，对那些以种种玄虚和伎俩使得自己声名远扬却又悲惨不堪的国家，我们能不鄙视他们的精明吗？

对这样治理着的国家，很少的法律就能满足需要，人们早已普遍地看到了颁布新法的必要性。提议那些法律的第一个人，只不过是说出了已经被大家感受到的东西。把已经是人人都决意要做的事变成法律，这既不是一个雄辩问题，也不是一个阴谋问题，只要他能，别人肯定也会像他一样做。

由于理论家们只看到了那些从一开始体制就不好的国家，这就使理论家们陷于错误，因此他们认定，在这些国家里维持这样一种政治制度是不可能的。他们喜欢想象一个巧妙的说客或者一个机警的骗子的种种无稽之谈——用于诱说伦敦人民或巴黎人民。他们不知道伯尔尼的人民是会把克伦威尔关进钟楼的，日内瓦人也会对波佛公爵严加管束。

但是当社会团结的纽带变得松弛，国家开始削弱的时候，当人开始感觉到个人利益逐渐变大，社会开始被一些小社会影响的时候，公共利益就有了变化并且对立面也出现了。全体的一致不能再支配投票了，矛盾和争论就开始冒头了，公意就再也不是众意了。后果就是最好的意见也都不能顺利地毫无争论地通过。

到最后，在国家濒于毁灭的时候，就只能用一种空洞而又像幻觉的形式生存下去，在每个人的心里，社会的联系已经都破灭了，公共幸福的神圣名义成为最卑鄙的利益厚颜无耻的伪装了。这时候，人人都受着各自的企图的引导，就不再作为公民来提出意见了，公意沉默了，就像从来都不曾存在过国家似的，人们甚至假冒法律之名通过种种不公正的仅以个人利益为目的的法令。

公意是不是因为这个缘故就会腐化或者消失呢？不会的，公意是永远不变的、稳固的、纯粹的；然而它却可能会屈服于其他压在它身上的意志。要使自己的利益脱离公共利益的每一个人都看得很明白，他并不能完全分开两者；但是在和他渴望得到的具有排他性的私利相比之下，对他来说，那份他所分担的公共的不幸就算不上什么了。但除了这种私利之外，他还是会和其他人一样为了自己的利益而对公共福利有所要求的。甚至为了金钱出卖选票的时候，他也没有让自己内心的公意消失，只是对公意有所回避而已。他所犯的错误乃是对人们向他所提出的问题答非所问，乃是改变了问题的状态；因此他不是用自己的投票来说“这事有利于国家”，反而是在说“这样或那样的意见获得了通过，乃是有利于某个党派或某个人的”。这样一来，集会中的公共秩序法则就不完全是对公意进行维持了，而是要经常对公意进行质疑，并经常由它来作出回复。

在一切主权的行为中，仅就投票这一项权利（这是公民的不可剥夺的权利），在这里我就有非常多的意见可写。此外，还有关于分议权、提议权、发言权、讨论权等的，政府总是煞费苦心地要把这些权利全部为自己的成员保留。但是这些题材之重要需要另写一篇论文了，在本书里我无法一一谈到。