失职渎职者要免官夺爵，如有贪污腐败行为，处罚往往是夺爵、免官、罚金并用。《汉书·刑法志》规定：“吏坐受赇枉法，守县官财物而即盗之，已论命复有笞罪者，皆弃市。”汉代将贪污受贿作为重罪论处。汉景帝前元年（前156年）“秋七月，诏曰：‘吏受所监临，以饮食免，重；受财物，贱买贵卖，论轻。廷尉与丞相更议著令。’廷尉信谨与丞相议曰：‘吏及诸有秩受其官属所监、所治、所行、所将，其与饮食计偿费，勿论。它物，若买故贱，卖故贵，皆坐臧为盗，没入臧县官。吏迁徙免罢，受其故官属所将监治送财物，夺爵为士伍，免之。无爵，罚金二斤，令没入所受。有能捕告，畀其所受臧。’”《汉书》卷五《景帝纪》。

贪赃枉法、罪行深重者要实行禁锢或弃市。对贪官污吏本人既要从肉体上予以惩处，还要累及其子孙。汉初以来就实行赃官禁锢的制度，贡禹曾向汉元帝上疏说：汉文帝时，“贵廉洁，贱贪污，贾人、赘婿及吏坐赃者皆禁锢不得为吏”《汉书》卷七十二《贡禹传》。。汉安帝时，“清河相叔孙光坐臧抵罪，遂增锢二世，衅及其子”《后汉书》卷三十九《刘恺传》。叔孙光只禁锢了父子两代，还有被处以父、子、孙三代禁锢的。陈忠鉴于法律太严，上疏陈文共二十三条，“为《决事比》，以省请谳之敝。又上除蚕室刑；解臧吏三世禁锢；狂易杀人，得减重论；母子兄弟相代死，听，赦所代者”《后汉书》卷四十六《陈忠传》。。以此来看，在此之前，有“臧吏三世禁锢”的规定。

秦汉时期对官吏的考核形成了较为规范的规章制度，它有利于通过考核识别和任用清官廉吏，并通过奖励与惩罚两种手段，鼓励各级官吏励精图治，有效震慑了贪官污吏的不法行为，这对促进国家吏治清明，加强廉政勤政有着重要意义。

第四节秦汉时期对官吏的法律监督

不受约束的权力容易导致腐败，因此，把权力置于有效监督之下无疑是预防腐败发生的重要举措。秦汉时期，立足于对专制主义中央集权制度的强化，封建国家已经建立起一套从中央到地方的监察机构和对各级官吏的监督机制。这套监督机制不断强化的一个重要表现就是从监察权与行政权的混一到监察权与行政权逐步分离，对官吏的监察也逐步趋向独立监察。从专制主义中央集权政治体制的要求方面说，监察权逐渐独立，但独立的监察权又被行政手段加以制约，实现了监察权与行政权的相互制衡，达到巩固皇权、强化中央对地方控制的目的。从反对腐败的需要方面说，监察权走向独立，意味着对官吏权力的约束力得到强化。

一、官吏监察多维网络的构建

秦朝初步构建了一套针对各级官吏的监察制度，中央和地方两级监察机构把上自丞相下到郡守县令的各级官吏都置于这套监察体系中，对防止吏治腐败起到了一定作用。御史始于战国,秦设置御史大夫一职，其重要职掌之一就是率众御史按章“举劾”百官，监督政令和法律的实施。正因为御史是“纠察之官”，履行监察职能，所以御史在古代又被称为“宪官”或“法吏”,有“以法理官”的职能。

秦朝在朝中设御史大夫，监督和牵制丞相，也负责监督朝中文武百官。秦朝也重视对地方官的监督，设立了监郡御史。《史记·秦始皇本纪》载：“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”裴骃《集解》引《汉书·百官公卿表》说：“秦郡守掌治其郡，有丞；尉掌佐守典武职甲卒；监御史掌监郡。”显然，秦朝地方官职是仿照中央三公制设置的，由郡监御史负责对地方官吏的监督，尤其是对郡守的监察和牵制。云梦睡虎地秦简中就有御史的部属出使各地伙食供给标准的明确规定《秦律十八种·传食律》：“御史卒人使者，食粺米半斗，酱四分升一，菜羹，给之韭葱。其有爵者，自官士大夫以上，爵食之。使者之从者，食粝米半斗；仆，少半斗。”,可见当时御史经常要派属下到各地调查情况，而且他们在巡查和检查工作时有规定的伙食标准，不准大吃大喝。御史制度的确立在全国范围内建立起了一张从上至下的纵向监察网，这对防止吏治腐败起到了重要作用。但秦及汉初对官吏的监察尚未从行政职能中分离出来，朝中虽有御史大夫负责监察，但作为百官之首的丞相虽然主要职责是“掌丞天子，助理万机”《汉书》卷十九上《百官公卿表》。，但有时也承担监察百官的职能。另外，地方上郡守、尉、监合署办公，也说明秦代监察并没有独立。

汉代进一步完善了监察体制，构建了以中央监察、区域监察和部门监察为节点的多维监察网络，以汉武帝设立刺史为标志，对官吏的监察从行政体系中独立出来，对官吏的权力制约有所强化。

西汉建立后，即仿秦朝在中央设立御史府如《汉书》卷六十八《霍光传》载：“霍氏奴入御史府，欲蹋大夫门，御史为叩头谢，乃去。”，长官为御史大夫，与丞相、太尉并列三公，负责监察百官，掌管机要。《汉书》卷十九上《百官公卿表》云：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。有两丞，秩千石。一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。成帝绥和元年更名大司空，金印紫绶，禄比丞相，置长史如中丞，官职如故。哀帝建平二年复为御史大夫，元寿二年复为大司空，御史中丞更名御史长史。侍御史有绣衣直指，出讨奸猾，治大狱，武帝所制，不常置。”东汉时期，以御史中丞为御史府长官《后汉书》志第二十六《百官三》云：“御史中丞一人，千石。本注曰：御史大夫之丞也。旧别监御史在殿中，密举非法。及御史大夫转为司空，因别留中，为御史台率，后又属少府。治书侍御史二人，六百石。本注曰：掌选明法律者为之。凡天下诸谳疑事，掌以法律当其是非。侍御史十五人，六百石。本注曰：掌察举非法，受公卿群吏奏事，有违失举劾之。凡郊庙之祠及大朝会、大封拜，则二人监威仪，有违失则劾奏。”，对外监察郡国，对内监察百官。光武帝为了加强监察官吏的权威，给予御史中丞崇高地位。史载：“光武特诏御史中丞与司隶校尉、尚书令会同并专席而坐，故京师号曰‘三独坐’。”《后汉书》卷二十七《宣秉传》。朝见皇帝时，其他官僚都站着，只有御史中丞与司隶校尉、尚书令坐着，故曰：独坐。这是尊宠监察官僚的特殊礼遇。此后，“三独坐”或“三独”成为御史中丞、司隶校尉这类监察官僚的代名词。

汉代设立部刺史部刺史之名在汉代数经变更，汉成帝绥和元年改称州牧，哀帝建平二年复称刺史。元寿二年又称牧，东汉建武十八年，复称刺史，汉灵帝中平五年改作州牧，不久又改名刺史。黄巾起义爆发后，刺史掌州郡大权，其监察职能逐渐淡化。和司隶校尉以加强中央对地方的监察，构建起区域性的监察网络。汉武帝“元封五年初置部刺史,掌奉诏条察州。秩六百石，员十三人”《汉书》卷十九上《百官公卿表》。。部刺史直属于御史中丞，按汉武帝颁布的六条诏令监察州郡部刺史按六条问事，但对刺史本身也有法纪约束。据《汉书·朱博传》可知，刺史巡察期间，不忠于职守、不按条察事等都要受到处罚，而不惧豪强、功劳显著者要破格升迁。，非六条不察，开创了中央对地方独立监察的先例，也标志着监察权与行政权分离，走向独立。

巫盅之祸中，汉武帝为了加强对京畿地区的监督与控制，于征和四年（前89年）仿周官设立司隶校尉，负责“督大奸猾”,《汉书》卷十九上《百官公卿表》。又，荀绰《晋百官表》注曰：司隶校尉，周官也。征和中，阳石公主巫盅之狱起，乃依周置司隶。“掌察举百官以下，及京师近郡犯法者”，并可直接弹劾三公。《后汉书》志第二十七《百官四》司隶校尉条云：“司隶校尉一人，比二千石。本注曰：孝武初置，持节，掌察举百官以下，及京师近郡犯法者。”蔡质《汉旧仪》云：司隶校尉职在典京师，外部诸郡，无所不纠。封侯、外戚、三公以下，无尊卑。《文献通考》卷六十一《职官考十五》司隶校尉条云：冠进贤冠，属大司空，比司直。司隶掌察皇太子以下，行马内事，皆主之。专道而行，专席而坐，初除皆谒两府。无所不纠，惟不察三公。

秦汉时期皇帝掌握最高监察大权，并亲自负责对三公九卿的监察，而三公九卿又负责督察郡县，从而形成了自上而下的垂直监察体系。与此同时，朝中三公九卿，地方郡守县令，中央和地方政府中虽然各人职务职责不同，但又互相监察。如在中央，丞相及其属吏受御史大夫或御史中丞等监察官的纠举督察，御史大夫及其属官如有不法或渎职行为，丞相也有检举奏免的权力，形成了同级各部门之间的横向监察体系。汉代因袭秦制设立给事中给事中即后来六科给事中的前身，虽然秦汉时期给事中的具体情况不太清楚，但从其因袭流变来看，设置此官的目的在于监察各个职能部门。给事中因给事殿中，备顾问应对，讨论政事，故名。晋始为正官。隋唐以后，成为门下省之属官，掌驳正政令之事。唐一度改称“东台舍人”，旋复旧称。元代废门下省，给事中又兼修起居注，明沿宋给事中分六房之制，定为吏、户、礼、兵、刑、工六科，每科设都给事一人，左、右给事中各一人，给事中若干人，抄发章疏，稽察违误，其权颇重。清代只设“六科掌印给事中”、“给事中”，隶属于都察院，与御史之职权无别。，对政府各部门进行监察。给事中即在内廷服务之意。《通典·职官三》“给事中”条载：“日上朝谒，平尚书奏事，分为左右曹，以有事殿中，故曰给事中。”关于给事中一职的起源，从目前可见的文献来看，应是起源于秦朝。无论是《唐六典》还是后来的《通典》、《文献通考》皆云：“给事中，加官也，秦置，汉因之。”这说明在秦汉时期给事中只是一种头衔，并无实际职务，有了给事中的头衔，便可出入禁中，接近皇帝，类似于侍中。在汉朝，由给事中加官的人，本官大多是大夫、博士、议郎，此外还有一些是皇帝姻亲国戚。《汉书·萧望之传》载：元帝制诏“赐望之爵关内侯，食邑六百户，给事中”。同卷又载“望之选白宗室明经达学散骑谏大夫刘更生给事中”。这些加上给事中头衔的人，专门负责给皇帝出谋划策，担任顾问。给事中虽然不是监察官，名曰备问左右，实际上就是皇帝的耳目，承担隐性监察的职能。

由于州刺史无权监察两千石以下的官吏，因此西汉中期，在郡置督邮，负责对县级官员的监察，即对于属县长吏中的贪赃枉法者，督邮要负责查其罪状，然后上报郡太守处置。当然，督邮的监察权力同部刺史一样，是有严格规定的。他们举劾官吏必须“应法”，他们只有监察权而无处置权。对属县中违法官吏的惩处和对优秀官吏的提拔，督邮只能上报郡守决定，即只有“分明善恶”之责，而无奖善惩恶之权。督邮也有自己常设的官舍处理日常监察事务，他们也定期巡察属内诸县，定期向郡太守汇报。他们虽然没有赏罚权但他们是郡内唯一的专职监察官，他们依据监察结果所提出的意见常被太守采纳。因而，他们对于属县长吏的升迁与黜陟及吏治的好坏有着至关重要的作用。《汉官仪》说：“督邮，郡之极位。”这对于加强对县一级官吏的监察是十分有利的。而县则置廷掾监察乡里。

由上可见，到西汉中期，汉朝形成了从上至下、从左至右的多维监察网。御史府（司隶校尉）监察中央官吏，州刺史监察州郡两千石官吏，督邮监察县级官吏，廷掾监察乡里官吏。而行政官吏与监察官吏左右牵制。这种多维监察网显然使皇帝对百官、中央对地方各级官吏的监察更加完备。

二、制定较完备的监察法规

秦朝建立后，设置了监督朝中百官的御史大夫和监督郡的监御史，与专制主义中央集权制度相配套的监察体制初步形成。与此同时，秦朝颁布了一些具有监察功能的法规，使对官吏的监察成为专制政体的重要组成部分。

其一，《语书》与《为吏之道》。《语书》作为云梦睡虎地十一号秦墓出土简册中的一种，是南郡守腾在秦始皇二十年（前227年）对县、道（少数民族聚居之地称道）官员发布的告示。《语书》说：“今且令人案行之，举劾不从令者，致以律，论及令、丞。又且课县官，独多犯令而令、丞弗得者，以令、丞闻。”睡虎地秦简整理小组《睡虎地秦墓竹简·语书》。以下所引睡虎地秦简皆据该书，不再一一出注。这种“案行”的规定，显然带有监察性质。

《语书》规定了四条辨察良吏的标准和六条辨察恶吏的标准。这些标准也带有监察律令的性质，体现了监察机构纠察不法，实行以法治吏的原则。

秦朝政治基本上是以法为立国之本，《睡虎地秦墓竹简》有一半以上是关于法律的内容。秦始皇巡游各地，刻石记功，刻石的内容除了颂扬他统一天下的丰功伟绩之外，就是宣扬法律的威严。如《泰山刻石》说“治道运行，诸产得宜，皆有法式”，《琅琊刻石》说“除疑定法，咸知所辟”。《史记》卷六《秦始皇本纪》。秦始皇吸取了韩非“明主治吏不治民”的主张,对官吏腐败行为的处罚规定更加详备而严酷。

作为一名管理公共事务的官吏，首先应该明确自己的权利和义务，遵守相应的行为准则和要求。秦朝对官吏管理的重要特色之一就是规范管理，制定了官吏的职业道德规范——《为吏之道》关于《为吏之道》的性质，学术界有不同的看法，有的认为是行政法（参阅季勋《云梦睡虎地秦简概述》，《文物》1976年第5期）,也有的认为不属于行政法（参阅周生春、韦光燕《云梦秦简行政法文献新论》，《浙江大学学报》2005年第1期）。

《为吏之道》也是云梦睡虎地十一号秦墓出土简册中的一种，共五十一支竹简。《睡虎地秦墓竹简》的内容属于秦帝国建立前夕和初建时期的一些法律文书,反映了秦长期以来发达而又成熟的吏治传统,尤其是对秦在战国争霸实践中所积累起来的吏治经验和所达到的吏治管理水准进行了明确的表述和细致的说明。如有的学者所说，从历史连续性和长时段的角度看,《睡虎地秦墓竹简》所概括和阐发的“为吏之道”无疑就是秦帝国“吏治天下”的普遍通则。参见雷戈《为吏之道——后战国时代官僚意识的思想史分析》，《首都师范大学学报》2005年第1期。秦统一中国后，实行统一的君主专制中央集权制度，从中央到地方，建立了相当完备的官僚行政体系。而各级政府机构所需要的官吏，需具备一定的才能。因此，要成为官吏，不论是通过宦学或私学，首先必须具备做官吏的业务能力与资格。这种吏学制度，当时称为“宦学”或“学宦”。当时宦学的内容一般包括：学书，即学写字、书姓名、知名物；学习办理官事民事庶务的本领；明习法令；职业道德训练等。《为吏之道》可能就是这些吏学的教材。这个问题武玉环先生作了详细考察。参见武玉环《从〈睡虎地秦墓竹简〉看秦国地方官吏的犯罪与惩罚》，《吉林大学学报》2003年第9期。

《为吏之道》是在更高的层次上对官吏提出的要求。它提出了各级官吏所必须具备的道德规范和必须遵守的行为准则。这些内容和要求，同时也构成秦王朝选拔、任命以及考察官吏的理论根据和具体标准尺度。《为吏之道》对官吏提出了从政的基本要求，如：