在唐代流内官员的全部来源中，科举制占了不到10%，其余90%中的大宗，是由吏道来提供的。详见楼劲《论科举制的几个问题》二《科举的规模：举贡量与录用量》，载《学术月刊》1994年第10期。吏道在当时主要是指“流外入流”，即一般胥吏和平民子弟可以通过吏部郎中主持的“小选”，考其书、计、时务，进入流外九品序列，成为朝廷各部门的重要吏员；然后再积累劳绩逐渐升其品级；具备规定资格后，最后通过吏部统一为各种仕途出身者（包括科举出身者）举行的“大选”，核试其身、言、书、判，综合其德、才、劳绩而“入流”，亦即进入流内九品官员序列。参见《旧唐书》卷四十三《职官志二》吏部条。各种专门技术官吏的选拔，性质亦与之相类，其考选过程由各技术部门自行负责，定出人选再送吏部统一报批。吏道显然是社会下层人士进身起家的仕途，故其虽提供了大部分官员的来源，由此出身却被视为“非清流”，若非另从科举起家或别有机缘，其继续晋升要受制度和舆论的重重限制，一般不得进入三品以上高官之列，也不得担任朝廷各种要职。尽管如此，进入流外和流内序列都必须通过统一考试，反映当时已采取了更多措施来保障普通或低级官员的素质。

另一些重要的调整和变化发生在科举和吏道之间，具体表现为对南北朝以来士族和军人各条入仕捷径的改革。其主要措施：一是五品以下官僚子弟和一般获勋者及其子弟，都必须轮番服役于官府（或纳资代替），满规定年限无过者，由吏部或兵部选试后，才可以参加“大选”，合格者方得入仕，其继续晋升亦受种种限制，故此途性质已明显与吏道相近。二是五品以上中高级官员子弟和少量功勋卓著者，亦须服役规定年限，积累必要资历后通过上述方式入仕，只是其所服之役多为皇帝、太子或亲王的近卫人员，待遇与官员类同，入仕后的晋升亦不受限制。其中少量皇亲国戚和三品以上高官子弟，更可不经服役而按一家二或一人的数量，直接参加大选，合格后入仕。此法仍然体现了显贵子弟的入仕特权，但与南北朝的情形相比，其规模已被大为压缩，方式亦相当规范了。三是各种官学的学生都须通过科举制方得入仕，即便是仅限皇亲国戚和权贵子弟入学的弘文、崇文馆生，亦须像国子监所属各学州县学生一样试经贡举，只是其标准可酌情放宽。比于南北朝官学生全为官僚子弟，并可直接由学校入仕的状态，此制显然是要诱导和约束官僚子弟通过科举考试来进身。南北朝贵族和军人所把持的多条仕途，就这样只保留了少数例外，其他则被上附于科举或下属于吏道而全面改造和压缩。参见楼劲、李华《唐仕途结构述要》，载《兰州大学学报（社科版）》1997年第2期。

由上可以看出，在隋代有关做法基础上，唐代改善官僚素质和整顿官僚队伍入口的努力，是以限制贵族和军人直接入仕、全面贯彻考试制度和鼓励科举入仕为基本方向的。这就在制度上扭转了南北朝仕途多为权贵和勋臣所把持的弊病，疏浚和扩大了平民子弟进入官场或权力核心的道路，大大规范和严格了成为官员的条件，也就为提供更多的合格官员或可用之才打下了基础。

二、精择要官和各地长官

选拔制度解决做官的资格和途径问题，而任用制度解决官员的具体职务问题。对于廉政或反腐来说，合理地选拔更多的人才固然重要，更要紧的是以合适的方式，把合适的官员安放到合适的位置上。在这方面，隋唐所面临的共同问题，一是如何规范长期以来人事权越益集中的格局，并且保证任用的质量；二是改变南北朝刺史等地方官常由军人和武将担任的局面，为全面澄清吏治提供必要条件。

在前一个问题上，隋唐进一步集中任用权，确立了六品以下职务由吏部成批拟任，五品以上由吏部协助宰相逐个“访择”，经皇帝批准后下敕或制正式任用的制度框架。参见《通典》卷十四《选举二》历代制上、《旧唐书》卷四十二《职官志一》。其显然十分重视五品以上中高级官职的任用，却使如何保证六品以下官职的任用质量，成了历代统治者的一个棘手问题。因为这些官职数量极大，成分复杂。仅就唐前期文官的任用而言，每年入仕须核其身、言，考其书、判，综其德、才、绩效而任用者，动辄千余；其他各种官员任满或因故解职、离职，有待综其资历劳绩而重新任用者，“年常万人”。参见《唐会要》卷七十四《选部上》论选事、掌选善恶条。同时，这些官职级别虽低，却决非无关紧要，有些职务更关系重大，要人尽其材和官得其人，真是谈何容易。而相较于如此繁重而艰巨的任务，具体负责这个任用过程的吏部官员却总共只有七人，外加令史以下胥吏一百一十人。具体编制包括：吏部尚书一人，侍郎两人，郎中、员外郎各两人，令史三十人，书令史六十人，亭长八人，掌固十二人。但这些官吏另还有大量职事，并非只掌铨选。参见《旧唐书》卷四十三《职官志二》。在这样的前提下，除个别精力和识力过人的主管官员外，连面孔都认不过来的铨选过程，只好细密地规定各种职务所需出身、资格、年劳、绩效等条件，再极大地依赖于文档记录来展开。这就使本来需要高度艺术和洞察力的选才过程，简化成了仔细勘察和对照各种簿历条件来对号入座的乏味活动，其往往不问贤愚但凭资历，为公平而牺牲质量，重演北魏实行停年格以来的有关弊病，因而势必要有救济的办法才行。

一种办法当然是重新放权，这方面议论不少，皆难实行。集权既是长期的趋势，倒退到乡举里选、长官辟署甚至重新实行分封制，就终归缺乏现实基础。参见楼劲、刘光化《中国古代文官制度》第四章《官僚的任用程序、任职形式和任用限制》第一节《任用程序和类型》。综隋及初唐以来有关规定，当时实际采取的救济办法主要有三：一是实行荐举，此法与科举体系中的“制举”有相通处。隋文帝开皇十八年（598年）命内外高官以“志行修谨、清平干济二科举人”，炀帝大业三年（607年）又以“德行敦厚”、“节义可称”等十科举人，《隋书》卷二《高祖纪下》、卷三《炀帝纪上》。其实都是要解决部分低级重要职务的人选问题，以弥补完全循资任用的缺陷。参见金旭东《科举制起源辨析》，周东平《关于科举制度起源的几点意见》，俱载《历史研究》1984年第6期。唐代则让经常化和临时的荐举相辅相成，又强调荐举的连带责任，建立荐举备用的文档制度，完善了各项实施办法，已是一种解决要职人选的基本方式。二是考试选官，这是唐代从科举考试中分化而来的选任制度，参见徐连达、楼劲《汉唐科举异同论》，载《历史研究》1990年第5期；黄正建《唐代吏部科目选》，载《史学月刊》1992年第3期。具体即在吏部大选时，设置“博学宏词”、“书判拔萃”、“学究一经”（或三史、三礼之类）、“明习律令”等多种科目，考试各种业已取得做官资格者包括那些解职待任的候选官员，成绩合格者可以不限资历加以任用或委以要职。三是划定要职范围精加拣选。唐代把各种要职归入常参官、供奉官、诸司长官、清望官和清官四个类型，对之规定了更多的政治权利和义务，也规定了更为严格的任用条件和程序，这方面的规定，包括低级别供奉官往往亦由宰相详择和皇帝亲自裁定，历职清要者可以隔品授官，出身非清资者不得授以清官等一系列内容。参见《旧唐书》卷四十三《职官志二》及《唐六典》卷二《吏部》。又《旧唐书》卷四十二《职官志一》载任用制度，除清望官和清官之外“各以资次迁授”。由此可见唐代界定各种重要职务的要害，是在任用各种高级和重要职务时，可以不限“资次”精加拣择，而其余职务则须严格循资进行。从而将之与同级一般官职的任免方式明确区分开来。此外，对礼官、法官、著述官等才识学问和素质要求较高的官职，朝廷也常另定条件和程序精加选择。参见《唐会要》卷七十五《选部下》杂处置条。从制度的角度来看，正是因为这些救济办法的存在和发展，唐代才得以在人事权过于集中的前提下兼顾了任用过程的公平和质量，也对重要职务的人选做到了精挑细选。至于非制度因素，如《旧唐书》卷六十五《长孙无忌传》载太宗曾品评其大臣：“高士廉涉猎古今，心术聪悟，临难既不改节，为官亦无朋党；所少者骨鲠规谏耳。唐俭言辞俊利，善和解人，酒杯流行，发言启齿；事朕三十载，遂无一言论国家得失。杨师道性行纯善，自无愆过；而情实怯愞，未甚任事，缓急不可得力。岑文本性道敦厚，文章是其所长；而持论常据经远，自当不负于物。刘洎性最坚贞，言多利益；然其意上然诺于朋友，能自补阙，亦何以尚。马周见事敏速，性甚贞正，至于论量人物，直道而行，朕比任使，多所称意。褚遂良学问稍长，性亦坚正，既写忠诚，甚亲附于朕，譬如飞鸟依人，自加怜爱。”这种知人善任的佳话，又当别论。

在第二个问题上，隋及唐初战争之余、开国之初，军事将领出任地方长官实所难免。如前所述，隋代直至炀帝大业八年才在制度上堵住了勋臣出任地方长官的口子，但当时隋政已衰，大乱渐起，此举已无实际意义。而唐初君臣在战火中削平诸雄而开朝建国，高祖朝各地刺史又多勋臣，可谓势所必然。

唐太宗登位后，确立了“选天下之才，为天下之务，委任责成，各尽其用”《旧唐书》卷三《太宗纪下》贞观四年七月甲子记事。的用人原则，其并未一概杜绝勋臣任职，而是通过建立武散官序列，《旧唐书》卷四十二《职官志一》载贞观年间置武散官序列，规定“入仕者皆带散位，谓之本品”。散官序列并非实际职务而仍有一定权利和义务，唐太宗通过建立武散官序列而解决了武人解除职务后的部分待遇和出路问题。严格勋官入仕之法等一系列制度调整，有效扭转了长期以来惯用官职酬赏军功和军将出任地方长官的局面。太宗相当重视刺史和县令的任用，认为“治民之本，莫如刺史最重”，故常亲自选择刺史人选，又把各地刺史的姓名写于内廷屏风之上，随时观览并添注其善恶事迹，以为黜退或晋升他们的依据。太宗也认为“县令甚是亲民要职”，故一再令内外五品以上官员向朝廷推荐县令人选，再从中选择任用。《唐会要》卷六十八《刺史上》载贞观三年(《贞观政要》卷三《论择官第七》载在贞观二年)和十一年太宗两论刺史、县令之要，皆称亲择刺史，并令五品以上官员举荐县令。其中贞观十一年之事，当是马周有鉴于其时划定“清望官”和“清官”范围不包括一般州县长官，因而上疏论谏之所致。参见《旧唐书》卷七十四《马周传》。但高宗以来不像太宗那样重视刺史、县令的选任，京官被贬出掌地方，大州负累而降任小州；加之太宗所界定的常参官、清官等要职范围，皆限于京官而并不包括地方长官，这都构成了唐代任用制度长期重内职而轻外官的一个重要导因，也引起了陈子昂、李峤、赵冬曦、韦嗣立等人屡谏刺史、县令乃政教之本，亟欲朝廷重其选用。参见《唐会要》卷六十八《刺史上》所载垂拱元年秘书省正字陈子昂上疏、长安四年三月武则天与宰相论州县官事，以及神龙元年正月举人赵冬曦上疏。并参同书卷六十七《员外官》景龙二年十月酸枣县尉袁楚客上魏元忠之奏记。从中宗起，遂开始调整其制，规定部分重要京职优先从刺史、县令中提拔，以解决才德优长者不愿出任外官的问题。睿宗以来特别是唐玄宗开元前期，更屡屡下敕精择刺史、县令，在京要职须先任地方长官、刺史赴任前由皇帝接见赐物、主要由荐举来确定县令人选等一系列制度，都是在此期间迅速完善和确定下来的。参见《唐会要》卷六十八《刺史上》、卷六十九《刺史下》及《县令》。总的看来，与其他普通职务的任用过程相比，对刺史和县令的选任，朝廷仍给予了特殊关注，将之与严格循资和按部就班的一般任用区别开来，可说是初唐以来外轻内重任用格局中的例外。

精择地方各级长官乃是澄清吏治的关键。《新唐书》卷一百九十七《循吏传》序文述唐自太宗以来，甚重刺史、县令之选；宰相名臣，亦知治民之职不可轻授，不得辄易。称其所选“虽不能皆善，而所得十五”，认为唐朝之所以维持了近三百年统治，其刺史、县令的循良乃是重要原因。需要为之补充的是，玄宗以来地方行政架构已从州、县二级制向道、州、县三级制过渡，安史之乱后，道一级的作用越益突出，州、县处于其有力控制之下，以往内重外轻的任用格局已有所逆转。参见李晓路《唐代中央集权之变化与方镇的产生》，载《历史研究》1989年第3期；［日］长部悦宏《唐代州刺史研究》，载日本《奈良史学》九，1991年。因而就整个唐后期的情况看，朝廷关注的地方官问题，焦点显然移到了道一级的建制和节度、观察等使的任用上，其虽仍予刺史和县令的选任以相当关注，却毕竟难与前期比拟了。更何况，在复杂的军政形势下，藩镇节使常由武将勋臣出任，刺史、县令又往往为节度、观察等使及其幕下众职所兼领或差摄，参见《唐会要》卷六十八《刺史上》载元和四年十二月岭南观察使杨於陵奏事。也就难免重演南北朝时期地方长官常成赏功酬勋之物的覆辙，从而构成了唐代后期吏治不断滑坡的又一重要原因。