提刑按察司建立之初，还不具备地方监察机构的性质，而是属于中央监察系统在地方的派出机构，即奉命监察地方。其后随着政局的变化，以及地方权力机构的调整，行中书省于洪武九年（1376年）被废除后，按察司始作为三司（布政司、都指挥司）之一正式成为地方监察机构。翌年，当各道按察司官朝觐时，明太祖对他们说：“朕以天下之大，民之奸宄者多。牧民官不能悉知其贤否，故设风宪官为朕耳目。激浊扬清，绳愆纠谬，此其职也。国家法律必务精详，奸民犯法，吾所甚恶，当亟除之，不可贷也。有司以抚治吾民为职，享民之奉而不思恤民，惟以贪饕掊克为务，此民之蠹也。宜纠治其罪，毋姑息纵其为害。”《明会要》卷四十《职官十二·按察司》。也就是说，按察司之设，意在加强对广大民众和地方临民之官的监控。基于这一目的，为使按察司的功能得到更好的发挥，明太祖于洪武十四年（1381年）又设置各道按察分司，翌年再置府州县按察分司，但不久即罢，至二十九年（1396年）改置按察分司为四十一道。建文时，一度将按察司改为十三道肃政按察司，永乐初恢复其旧。其后，经过不断增废调整，至宣德时，除两京不设外，地方上共设十三个按察司，而按察分司则定为五十八个。至此，地方监察机构的框架基本确定下来。

定制后的按察司，设按察使一人，其职责为：“掌一省刑名按劾之事。纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治。大者暨都、布二司会议，告抚、按，以听于部、院。”按察使下设副使、佥事，“分道巡察，其兵备、提学、抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军，各专事置”。《明史》卷七十五《职官志四》。由于按察使及其属官拥有了察官治吏、惩贪除暴的权力，故其“巡历所及，贪墨之吏伏首受法，民困为之一甦”。可以说，明初百余年吏治之所以大有起色，按察司职能的正常发挥是起到了很大作用的。然而，随着地方权力结构的不断重组，此一局面则发生了很大变化。孙承泽曾说：“迨后抚按之权重，而宪司仅为承行之官，此吏职所以日隳也。”《春明梦余录》卷四十八《都察院》“各差建置”条。

按察司官之所以成为“承行之官”，原因即在于巡按御史制度的确立。早在洪武年间，明太祖在加强地方监察机制的同时，由于对按察司的职能并不完全放心，故不时地派遣公侯、大臣、新进士，特别是监察御史等出巡地方。但此时御史出巡的职责是配合按察司官加强对地方的监察。明太祖于洪武十六年（1383年）曾谕佥都御史詹徽说：“今有司受牧民之寄者岂皆举职，宜有以考察之。其令御史及按察司官巡历郡县，凡官吏之贤否、政事之得失、风俗之美恶、军民之利病，悉宜究心。”《明太祖实录》卷一百五十六，洪武十六年八月甲戌条。而相对来说，按察司官无论在品秩还是地位上，都较出巡御史为高。孙承泽曰：“明初置提刑按察司，谓之外台，与都察院并重，故大明令按察司、都察院并列，不视之为外官也。”（《春明梦余录》卷四十八《都察院》“提刑按察使”条。）从性质上来说，按察司官仍是地方监察的主体和核心。但是，明成祖登基伊始，于永乐元年（1403年）二月遣御史分巡天下，御史巡按遂成定制。这一变动，使地方监察主体由原先以按察司官专司，演变为与巡按御史共同负责的双重体制。在此双重监察体制下，按察司官与巡按御史共同执行巡历郡县、察劾有司、受理词讼等职责，二者不仅可以颉颃行事，互不统摄，而且可以彼此监督和纠弹。宣德以后，随着巡抚制度的普遍推行，地方监察权发生了一点微妙变化，即在双重监察体制下，巡抚亦拥有一定的监察权，这就产生了抚、按之争的问题。至嘉靖朝，二者权限始发生转折：“在嘉靖以前，巡抚代表中央监控地方的职责仍很明显，且其级别较高，权力较大，故抚按发生争执时，巡抚往往占优。在嘉靖以后，巡抚节制三司，成为总领一方的封疆大吏的趋向已大大加强，而原有的代表中央监控地方的职能则相对地减弱，因而朝廷便有意通过巡按对巡抚实行牵制，以防止巡抚在地方上专擅。”关文发、颜广文《明代政治制度研究》，中国社会科学出版社，1995年，第62页。

但“大约从弘治以后，地方监察制度发生了明显变化，其趋势是巡按御史权力越来越大，按察司的监察之权越来越小，以致名存实亡，双重监察体制遭到破坏”王世华《论明代地方监察制度的演变》，见《明史研究》第二辑（黄山书社，1992年），第117页。又其《略论明代御史巡按制度》一文，对此亦有论析，详见《历史研究》1990年第6期。。这一权力结构的转换，带来了一系列的变化，如按察司监察权趋于萎缩，凡事大多仰承巡按鼻息；而巡按权力的扩大，不仅拥有了对按察司官的考核权，而且原先的双向监督亦随之变为巡按对按察司官的单向监督，“至于审刑议事，考核官吏之际，与夺轻重，皆惟巡按出言，而藩臬唯唯承命，不得稍致商榷矣”［明］胡世宁《胡端敏公奏议》卷四《守令定例疏》，见《明经世文编》卷一百三十六，中华书局，1962年。。更为严重的是，巡按权力的膨胀，不仅打破了制约机制的平衡，而且其自身的腐化，如不问官吏是否贪廉、举劾惟贿是视等，更加剧了吏治的腐败。“巡按御史本应成为地方吏治的‘去污剂’，如今却成了吏治腐败的‘催化剂’，地方监察制度也随之彻底败坏了”王世华《论明代地方监察制度的演变》，《明史研究》第二辑，第120页。。

二、清代的地方监察机制

清代的地方监察制度，基本承继了明代的体制。按察司总一省之监察，按察使“掌一省刑名、按劾之事，以振风纪，而澄吏治。三年大比为监试官，大计为考察官，秋审为主稿官”，与“掌一省之政，司钱谷之出纳”《清朝文献通考》卷八十五《职官考九》“直省官员”条。的布政使，合称两司。按察使所属有经历、知事、照磨、司狱各一人，其中知事掌勘察刑名，司狱掌检察系囚。初设知事时，福建、山西、广东、广西各一人；又设检校，福建、山西、陕西亦各一人，均于康熙三十六年（1697年）裁。先是，直隶不设按察使，署大名巡道兼河南按察使衔，雍正二年（1724年）始改直隶巡道为按察使。按察使副贰官副使、佥事，因事酌置，巡道并兼副使、佥事衔，至乾隆十八年（1753年），取消各省巡道兼按察使副使、佥事衔。

按察使外，道作为介于省与府之间的行政机构，亦具有监察职能。明景泰时，各直省即设有守道、巡道。清朝继承了此一设置，“设布政使左右参政、参议曰守道，按察使副使、佥事曰巡道。无定员类，因事因地而设之。乾隆十八年裁去参政等衔，定为正四品，职分乃专”《清朝续文献通考》卷一百三十四《职官考二十》。。道的职责为：“各掌分守、分巡，及河、粮、盐、茶，或兼水利、驿传，或兼关务、屯田；并佐藩、臬核官吏，课农桑，兴贤能，励风俗，简军实，固封守，以帅所属而廉察其政治。”《清史稿》卷一百十六《职官志三》。在众多政务中，职司风宪、综核官吏是道的一项主要任务。因此之故，雍正年间，道被赋予封章奏事的权力，以强化中央对地方吏治的监控。乾隆朝后期一度对此加以限制，只有署理布政司、按察司的道员才有资格封奏。嘉庆四年（1799年），仁宗鉴于“各省道员职司巡察，与在京科道有言责者相等。况科道之条陈纠劾，尚多得自风闻，何如监司大员身任地方，目击本省政务、民情者，较为真知灼见耶”，因命“嗣后除知府以下等官仍不准奏事外，其各省道员，均着照藩、臬两司之例，准其密折封奏，以副兼听并观、集思广益至意”。《清朝续文献通考》卷一百三十四《职官考二十》。以道员与科道官相提并论，足见地方监察体制中道员的重要性。

此外，还有几点需要注意：一是作为明清更迭的过渡，顺治朝保留了巡按御史制度，执行对地方的监察。但随着地方体制的改进，以及鉴于明代巡按御史势大、舞弊之病，清廷遂于顺治十七年（1660年）将其裁革。二是与明代按察使作为省一级最高监察机构不同，清代因将总督、巡抚定为省级最高军政、行政长官，按察使遂降为其辖官。尽管总督专重兵治，巡抚专重吏治，但二者也拥有察举官吏、考核群吏的职责，亦即有一定的监察权，但并非其主要职能。三是顺天府、奉天府作为特别行政区域，其监察体制相对独立，由府尹执掌；而负责京师治安的五城察院，其巡城御史“兼有监察吏治之职，即不时督令属下的司、坊官员对外省来京的官吏‘时加访缉’，以防其在京‘钻营嘱托’、‘交通贿赂’”郭松义、李新达、李尚英《清朝典制》，吉林文史出版社，1993年，第415页。。

最后，有必要指出的是，明清时期的监察体制，除前面论及的外，还有一些非常规的机构，如明代的锦衣卫、东厂、西厂、内行厂，清代雍正朝专司侦伺的缇骑等《啸亭杂录》卷一《察下情》曰：“雍正初，上因允禩辈深蓄逆谋，倾危社稷，故设缇骑，逻察之人四出侦，凡闾阎细故，无不上达。……故人怀畏惧，罔敢肆意为也。”。这些特务机构虽然便于君主专制或独裁，并在一定范围内对臣僚起到了威慑作用，但其负面影响更为恶劣。特别是明代宦官长期把持厂卫的局面，其黑暗统治极大地扰乱了正常的政治秩序，不少正直官员深罹其祸。明隆庆中，刑科给事中舒化曾说：“朝廷设立厂卫，原以捕盗、防奸细，非以察百官也。驾驭百官，乃天子之权；而奏劾诸司，责在台谏，朝廷自有公论。今以按访之权归诸厂卫，万一人非正直，事出冤诬，是非颠倒，殃及善良，陛下何由知之？且朝廷既凭厂卫，厂卫必委之番役。此辈贪残，何所不至。人心忧危，众目睚眦，非盛世所宜有也。”崇祯四年（1631年）五月，给事中许国荣亦论厂卫之为害曰：“臣以厂卫缉事，旧制所载，为巨奸大逆偶一行之，至变而为事件，则失立法本意，而近于告密。告密非盛世风也。……皇上或以为事件设而天下无遁情，臣窃谓天下从此政多隐情。皇上或以秘访所致，得于独闻，不知若辈正借此为招摇之榜样、纳贿之便门。……况止有厂卫缉事之人，而无缉事厂卫之人。彼能颠倒人之是非，而人不敢操其是非，何惮而不恣所欲为。或准贿之有无以绘人之妍媸，或因贿之多寡以装事之轻重。……然今日肆毒无忌者，不尽在真厂卫，而在假充厂卫之人。……总之，真厂卫之坏事，厂卫之臣得而惩之；唯疑真疑假，触处设阱，被害者吞声饮恨，而举朝又畏言发祸随，姑俟其自败。”《春明梦余录》卷六十三《锦衣卫》。即此一斑，已可见厂卫特务政治弊端之大、为害之烈。因此，从建立、健全正常的监察机制来看，非常规的特务政治是要不得的。