宋朝统治者为了强化中央集权和君主专制统治，把“上下相维”、“内外相制”作为创制立法的根本原则。作为权力制衡重要力量的监察制度，理所当然地受到了充分的重视。《宋史》卷三百九十传论中说：“宋之立国，元气在台谏。”一语道破了以台谏制度为代表的监察制度在宋朝政治生活中的重要地位。宋朝监察制度的高度发达对于约束官员行为、预防和打击腐败发挥了有效的积极作用。

第一节“台谏合一”和中央监察系统的完善

与前代相比，宋朝的中央监察制度更为完善，形成了御史、谏官和封驳系统三位一体的体制。监察队伍进一步扩大，监察系统的地位、权限和独立性进一步提高，成为宋朝政治生活中一支举足轻重的力量。

一、台谏权力的急剧扩大

“台谏合一”（指御史台和谏官制度合而为一），是宋朝中央监察制度发展中一项极具时代特色的新内容。

在唐朝，御史负责弹劾官员，谏官负责谏诤言事，二者职司分明，井然有别。到了宋朝，不仅御史有弹劾百官的职能，谏官也可以奏劾百官。从宋真宗天禧二年（1017年）二月起，谏官可以论奏“官曹涉私”《宋会要辑稿》职官三之五一。，弹劾百官。仁宗以后，谏官常与御史联合起来弹劾宰执百官。所以，哲宗时王觌上疏说：“谏官职事，凡执政过举、政刑差谬，皆得弹奏。”《长编》卷三百八十九，元祐元年十月壬辰。同时，御史也具有了谏诤的职能，常和谏官一起参议朝政，讽劝皇帝。他们不仅监察百官，而且监督天子；不仅是天子的耳目，而且是天子的谏官。由此形成了台谏合流的趋向。

与台谏合流相应的，是台谏权力的扩大。宋朝御史台的职权范围包括：谏诤皇帝，参议朝政，弹劾百官贪赃枉法、行贿受贿、不忠职守者，参与司法审判，监督司法审判活动，参与文武官员的举荐和管理等，并且打破了唐代御史不能监察宦官和军事的禁区。谏官的职能主要有：谏诤皇帝，奏劾宰相及百官，参议朝政，举荐官员，受理臣民的上奏章疏等。

跟前代相比，宋朝监察系统的独立性有了进一步的发展。当时有臣僚言：“天下所恃以安者，朝廷之纪纲；纪纲所恃以立者，台谏之臣。若台谏有所畏忌，受制于人，必容奸于国，而纪纲己坏。是故人君惜之，事权不系于官长，不拘于大臣。养其志气，使不挫于权豪，不畏于彊御。虽其人未必皆贤，其言未必皆当，许以风闻，而贷其不实之愆；纳以虚怀，而开其敢言之路，岂徒然哉!”《宋会要辑稿》职官五五之一四。

北宋初期，三院御史言事仍须“皆先白中丞”。宋仁宗即位后，御史中丞刘筠张榜公告：“令台属各举纠弹之职，毋白丞、知杂。”《长编》卷九十九，乾兴元年十一月戊辰。从此以后，御史台属官和台长“比肩事主”，履行弹劾之权时不再受长官干预，获得了相对独立的监察权。明道元年（1032年）七月，朝廷设置谏院，谏官正式从中书省和门下省中独立出来，言事不仅不受宰相干预，而且还动辄奏劾宰相。自此至南宋灭亡，谏官一直拥有相对独立的言事权。

谏官参与弹奏宰执百官，使中央监察队伍扩大，强化了对官员（特别是宰相和执政）行为的纠举监督和打击官员贪腐不法的力度。自宋仁宗明道年间始，台谏对宰相的牵制作用越来越大，与宰执“分为敌垒，以交战于廷”［清］王夫之《宋论》卷四，中华书局点校本，2008年。，“天下是非，付之台谏，其所进退宰相，皆取天下公议”［宋］王称《东都事略》卷七十三，《唐介传赞》，台北文海出版社“宋史资料萃编”第一辑。。宋仁宗、英宗两朝和神宗即位之初，台谏与宰执的抗争情形为历代封建王朝所罕见。这表明台谏在当时政治舞台上所具有的重要地位，对于制约宰相擅权、巩固君主专制发挥了十分重要的作用。如毕仲游所云：“听用台官、谏官之言者，所以存天下之公议，禁制大臣，使不得自放之术也。”［宋］毕仲游《西台集》卷七《上门下侍郎司马温公书》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。

台谏职权的扩大也有利于加强舆论监督，提高对皇帝的谏诤意识。从太祖时起，宋朝的历代皇帝基本都遵守了“不杀士大夫和言事之人”的誓约，形成了较为开明的政治氛围。这种政治氛围进一步鼓励了台谏官员勇于言事、敢于谏诤的精神。两宋时期，御史和谏官监察宰相百官，谏诤皇帝过失，共同议论朝政，已然成为社会的舆论监督中心。“台谏之论，每以天下公议为主。公议之所是，台谏必是之；公议之所非，台谏必非之。”［宋］刘安世《尽言集》卷三《论胡宗愈除右丞不当第十》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。

二、封驳官的监察职能

唐末五代，封驳制度遭到破坏，封驳官的监察权无从谈起。淳化四年（993年），宋太宗下诏恢复封驳制度，封驳官由他官兼领，不再是宰相的属官，封驳奏事也不受宰相的干预。元丰改制后，封驳官隶属于中书后省和门下后省，其封驳论事不受宰执干预。南宋时，给事中成为门下后省的长官，不仅有独立的监察权，并且与中书舍人分治六房，参赞机务。

封驳官的职能主要体现在：1参议朝政，监督朝廷的决策；2规谏皇帝；3弹劾官员，审察百官奏章；4参与官员的举荐和管理。

朝政凡有阙失，两省封驳官俱可上疏指陈。“事有失当及除授非其人”，由中书舍人“论奏封还词头”，给事中“论奏而驳正之”《宋史》卷一百六十一《职官志一》。。具体而言，朝廷的财政决策、司法决策、人事决策，都在封驳官监察之列。

在两宋时期的政治生活中，封驳官监督朝廷财政决策权的事例甚多。至道元年（995年）正月，宋太宗诏令三司，凡有关“钱谷刑政利害文字，令中书、枢密院检详前后条贯同共进呈，每月编其应行条敕作策送封驳司。如所降宣敕重叠及有妨碍，并委驳奏”《宋会要辑稿》职官二之四二。。王禹偁知审官院兼银台封驳司，对包括财政方面在内的不便诏令“多所论奏”《宋史》卷二百九十三《王禹偁传》。。哲宗元祐元年（1086年），朝廷根据司马光的请求，下诏约束州县抑配，中书舍人苏轼“不书录黄”，上疏论奏并请求罢去这一诏令。

见《宋史》卷一百七十六《食货志上四》。南宋建炎年间，朝廷“旨下礼部，取度牒四百充赐予”，给事中晏敦复坚决反对，宋高宗被迫收回了这道诏令。见《宋史》卷三百八十一《晏敦复传》。绍兴年间，户部上奏请求将临安官田授给被淘汰的使臣。给事中黄祖舜上疏阻止说：“使臣汰者一千六百余人，临安官田仅为亩一千一百，计其请而给田，则不过数十人。”《宋史》卷三百八十六《黄祖舜传》。由于封驳官的及时阻止，户部这一请求才没能施行。

绍兴二年（1132年）九月，宋高宗下诏规定：“墨敕有不当者，许三省、枢密院奏禀，给事中、中书舍人缴驳，台谏论列，有司申审。”《宋史》卷二十七《高宗纪四》。从制度上规定了封驳官谏诤皇帝的职能。南宋光宗时期，涌现出一些敢于犯颜直谏的封驳官。如中书舍人楼钥，“缴奏无所回避。禁中或私请，上曰：‘楼舍人朕亦惮之，不如且已。’”。《宋史》卷三百九十五《楼钥传》。

封驳官在封还词头、论奏驳正的同时，也积极参与到奏劾官员、纠举违失的行列中来。淳化年间，宋太宗对银台司、通进司和发敕司进行合并，整顿后的通进银台司既有封驳之任，又兼领审察百官奏章。真宗时，通进银台封驳司改名为门下封驳司，兼领审察百官奏章。元丰改制后，通进司和进奏院皆隶属于给事中，仍兼领审察百官奏章。见《宋会要辑稿》职官二之二九、二之四六。

北宋前期，封驳官多兼任知审官院和知三班院等人事机构的差遣，直接参与官员管理。同时负有举荐官员的职责，如参预荐举台谏官员、地方官甚至军队将领。这种职责贯穿于赵宋一朝。

对比封驳官和台谏官的职能，二者多有重叠之处，且互为补充。宋制规定：“给事中主封驳，台谏官主论列，交相检察，以补成政令”《长编》卷三百七十，元祐元年闰二月乙卯。，封驳官“正于未然之前，台谏则救于已然之后”《宋会要辑稿》职官一之八三。。这也就是南宋吕中所说的：“给舍献替于先，台谏追救于后。”《类编皇朝大事记讲义》卷九《仁宗皇帝·给事中》。

就两者在实际政治生活中的作用而言，台谏官在两宋的政治舞台上十分活跃，势力和作用都超过了封驳官。特别是当封驳官和台谏官意见不一致时，朝廷往往采用台谏官的意见。南宋时，高闶曾言：“政事之行，给、舍得缴驳，台谏得论列，若给、舍以为然，台谏以为不然，则不容不改。”《宋史》卷四百三十三《高闶传》。

三、中央监察官的任用和素质

在唐代，御史、谏官和封驳官的选任均未摆脱宰相的干预。御史的任命，不是宰相参预拟定人选，就是“进退从违皆出宰相”［宋］洪迈《容斋四笔》卷十一《唐御史迁转定限》。；谏官则是宰相的属官，其选任多由宰相左右；封驳官的选任也是由宰相“总其进叙”，吏部“参议可否”。见《通典》卷十八《选举六》。这种由宰相主导中央监察官选任的体制，使中央监察官很难有效地行使其监察职能。

两宋时期，随着君主专制的发展，在中央监察官的选任方面，逐渐建立了一套不受宰相和执政干预的制度，如确立了皇帝亲自选任御史、谏官和封驳官的制度，制定了谏官、御史和封驳官人选回避宰执的法规等。这些制度、法律的制定与推行，使宋代中央监察官的选任从制度上脱离了最高行政长官的干预。

由皇帝亲自任命御史台官在宋代以前已经出现，但真正作为一项制度则是在宋代。台谏官的升黜奖惩，决定权也归皇帝所有，所谓“祖宗故事，凡进退言事官，虽执政不得与闻，盖以杜绝台谏私于宰执”《长编》卷四百九十一，绍圣四年九月。。宋朝皇帝把选任御史“必由中旨”《类编皇朝大事记讲义》卷九《仁宗皇帝·台谏》。作为祖宗之法来奉行，尤其是对御史台长官御史中丞的选任，更强调“当出圣意”［宋］魏泰《东轩笔录》卷三，中华书局点校本，1983年。。北宋后期至南宋，任官方式虽几经变化，但皇帝亲擢御史台官长的制度始终未变。

宋代的台谏官多为侍从和执政的后备人选，在仕途上“最称要捷”，有自里行、正言“不十年而为近臣者”。［宋］苏轼《苏轼文集》卷十七《赵清献公神道碑》，中华书局点校本，1986年。同时，台谏官不能无故贬出，必须“明示降黜”原因。谏官尤其不能“去就无名，仰累圣德”。《长编》卷四百五十六，元祐六年三月癸亥。《朝野杂记》乙集卷六《台谏给舍论龙曾事始末》。这从一个侧面反映了宋朝台谏官在政治舞台上的重要地位。

两宋时期，中央监察官的素质明显高于前代。太祖、太宗、真宗、仁宗、英宗、神宗、哲宗等七朝充任御史台长官的共计九十四人，其中进士出身者，占总人数的百分之八十二，诸科出身者占百分之五；仁宗朝五十一名谏官中，科第出身者占百分之九十八；哲宗朝四十六名封驳官中，进士出身者占百分之九十二。其文化修养之高，为以前任何时期所不及。

同时，宋朝统治者对中央监察官的政治和道德素养也提出了明确要求：一是“政治尤异”，“忠厚淳直，通世务，明治体”；二是“自来别无赃滥”，如果查出御史曾犯有赃滥之罪，举主要连坐受罚；三是“刚明果敢”、“公忠鲠切”。对谏官的人选则要求“沉默、端正、守节”，“安道守贫，刚而不屈”等。

北宋时期出现了一批重惜名节、敢于言事、不怕贬逐的台谏官，如孔道辅、包拯、韩琦、富弼、欧阳修、余靖、王素、蔡襄、唐介、赵抃等。其弹劾的对象官位越高，则台谏官的名气越大。如宋仁宗朝的监察御史里行唐介，因敢于弹劾宰相文彦博，“由是直声动天下，士大夫称真御史”《宋史》卷三百一十六《唐介传》。。殿中侍御史赵抃“弹劾不避权幸，声称凛然，京师目为‘铁面御史’”《宋史》卷三百一十六《赵抃传》。。

第二节御史台司法职能的强化

唐朝的御史台不仅是中央最髙监察机构，并且也担负了十分繁重的司法职能，成为与刑部、大理寺并列的中央司法机关。其司法职能包括推鞫制狱，对大理寺、刑部、诸使、诸州府县以及监、巡院的司法事务进行检查，受理地方上诉案件，出使推按，巡察诸狱，监决囚徒等等。同时形成了御史台监察权和司法权相互配合、同时并重，三司受事和三司推事相互衔接、各有侧重的格局。

经过唐末五代的变化，到宋朝时，御史台除具有监察职能外，其司法监督和对重大案件进行审判的职能也得到进一步加强。

一、御史台司法职能的加强

宋朝御史台在行使刑事审判权时，主要有权审理以下案件：一是北宋前期，凡是官员犯罪，事体重大者，多下御史台狱审理；二是复审大理寺、刑部、各路提刑司未能审判的疑难案件。所谓“事之最难者莫如疑狱。夫以州郡不能决而付之大理，大理不能决而付刑部，刑部不能决而后付之御史台，则非甚疑狱必不至付台再定”《长编》卷三百三十五，元丰六年五月丙戌。。三是接受皇帝的意旨承办一些重要案件，此类案件也称为“诏狱”或“制狱”。

作为兼具司法权的中央最高监察机构，御史台还通过行使监察权监督中央司法机构的复审活动，对其他司法机构形成制约，在复审重大疑难案件中的作用比其他中央司法机构还要重要，成为防止刑事审判权滥用、确保刑事审判公正性的重要机构。

御史台对刑事审判的监督主要体现在以下方面：

一是对违法审判和刑狱滞留的官员进行举劾。如高宗绍兴四年（1134年）五月诏：“今后吏部奏抄、刑部断案，每抄案上省，限次日报御史台。其间经涉日久，无故留滞，许本台弹劾。”《宋会要辑稿》职官一五之二○。

二是弹劾非法用刑行为。如绍兴十年规定：“应有刑狱去处，狱具违戾，令御史台弹劾以闻”《宋会要辑稿》职官五五之二○。。

三是重新审理皇帝交办的其他审判机构的已判案件，纠正其违失，并追究原审官员的责任。如太祖时期的王元吉案，御史台在审清案情后，原审的相关官吏均受到追究，“推官及左、右军巡使等削任降秩；医工诈称被毒，刘母弟欺隐王氏财物及推吏受赃者，并流海岛；余决罚有差”《宋史》卷二百《刑法志二》。

四是通过复审上诉案件，纠正错误判决。景德四年（1007年），真宗“诏以鼓司为登闻鼓院，登闻院为登闻检院”，“诸人诉事，先诣鼓院，如不受，诣检院，又不受，即判状付之，许邀车驾，如不给判状，听诣御史台自陈”。《长编》卷六十五，景德四年五月戊申。由此，御史台开始受理申诉案件。神宗元丰五年（1082年）又规定:“诉讼不得理，应赴省诉者，先诣本曹。在京者，先所属寺、监，依尚书省本曹，次御史台，次尚书都省，次登闻鼓院。六曹诸司、寺、监行遣不当，并诣尚书省。”《宋会要辑稿》刑法三之一九至二○。由此可以看出，御史台成为申诉案件复审过程中的一个法定环节。

五是按问地方刑狱，监督地方审判。宋朝御史受命巡察地方刑狱时，主要有两项使命：一是就地审理地方要案、疑案，二是监督地方审判活动。最初具有临时性质，从神宗元丰八年开始，成为三年一次的固定制度。参见《长编》卷三百九十五，元祐二年二月己未。