凡为吏之道，必精洁正直，慎谨坚固，审悉无私，微密纤察，安静毋苛，审当赏罚。严刚毋暴，廉而毋刖，毋复期胜，毋以忿怒决。宽容忠信，和平毋怨，悔过勿重。慈下勿陵，敬上勿犯，听谏勿塞。审知民能，善度民力，劳以率之，正以矫之。

《为吏之道》还要求官吏加强自身的修养，提醒官吏“中不方，名不章，外不圆”，要求各级官吏“审耳目口，十耳当一目”，“毋穷穷，毋岑岑，毋衰衰”，“临财见利，不取苟富；临难见死，不取苟免。欲富太甚，贫不可得；欲贵太甚，贱不可得。毋喜富，毋恶贫，正行修身，祸去福存”。

《为吏之道》告诫官吏要注意工作方法，提高廉洁情操，善于控制自己，做到“怒能喜，乐能哀，智能愚，壮能衰，勇能屈，刚能柔，仁能忍”，还要求官吏“毋喜富，毋恶贫，正行修身”，对其所属部下“施而喜之，敬而起之，惠以聚之，宽以治之”。《为吏之道》特别提到官吏要“审知民能(准确把握百姓的能量、能力)，善度民力，劳以率之”，提倡务实的政风。

其二，《御史九条》与《刺史六条》。汉代在秦制的基础上，加强了对各级官吏的监察，使封建监察体制进一步向制度化、法律化方面发展。

汉初,刘邦省监郡御史，令“郡国诸侯各务自拊循其民”《汉书》卷三十五《荆燕吴传》。。高后、文景之际有御史、丞相史出刺制度。“惠帝三年,相国奏遣御史监三辅郡,察辞诏凡九条。监者二岁更,常以中月奏事也”（［汉］卫宏撰，［清］孙星衍校集《汉旧仪·补遗》卷上，见周天游点校《汉官六种》，中华书局，1990年），意思是说，汉惠帝恢复御史对三辅地区的监察，特规定了九条作为行使权力的依据。

《玉海》卷六十五《诏令、律令上》“汉九条”引《唐六典》记载：“惠帝三年（《旧仪》作六年），相国奏御史监三辅不法事。词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、苛刻踰侈及弩力十石以上作非所当服，凡九条。”此即所谓的御史监察九条，九条监察法规中涉及对论狱不直的司法腐败和吏不廉洁的监察，这标志着在惠帝、高后时已重开秦代的御史监郡制，运用监察法规惩治不法，整顿吏治。但这一时期行政与监察仍未分离，丞相仍然承担监察职能就说明这一点。

汉武帝建立了独立的地方监察制度——刺史制度。刺史制度的渊源可追溯到秦代的御史监郡制。自惠帝以来的御史监郡制已经出现了监御史不奉法、多失职,不利于加强中央集权的情况，文帝不得不使丞相史出刺并督察监御史的行为。但是，丞相史出刺又带来了监察权力不集中,监御史、丞相史职事重叠交叉、互相推诿的问题。汉武帝“元封元年,御史止不复监”［汉］卫宏《汉官旧仪》卷上（见《汉官六种》）云：“诏御史，其赦天下自殊死以下。及吏不奉法，乘公就私，凌暴百姓，行权相放，治不平正，处官不良，细民不通，下失其职，俗不孝弟，不务于本，衣服无度，出入无时，众彊胜寡，盗贼滋彰，丞相以闻。于是乃命刺史出刺并察监御史。元封元年，御史止不复监。后御史职与丞相参增吏员，凡三百四十一人，分为吏、少史、属，亦从同秩补，率取文法吏。”，“元封五年,初置部刺史,掌奉诏条察州。秩六百石，员十三人”《汉书》卷十九上《百官公卿表》。关于刺史之职掌，《汉书·百官公卿表》“监御史”条下颜师古注引《汉官·典职仪》云：

刺史班宣，周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事，非条所问，即不省。一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祅祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。

从内容看，刺史的监察对象第一条涉及地方豪强,其余五条皆与二千石有关。这里的二千石是指郡国守相,因而刺史的监察对象主要是郡国守相和地方豪强。这表明武帝初置十三部州刺史主要是为了加强对地方郡国守相的监察，这样,可以防止守相专权坐大。这一制度一直为后人所赞誉,清顾炎武称“刺史六条乃百代不易之良法”顾炎武《日知录》卷九《部刺史》云：“于是罢州牧，复置刺史。刘昭之论，以为刺史监纠非法，不过六条，传车周流，匪有定镇，秩裁六百，未生陵犯之衅。成帝改牧，其萌始大。合二者之言观之，则州牧之设，中材仅循资自全，强者至专权裂土。然后知刺史六条为百代不易之良法，而今之监察御史巡按地方，为得古人之意矣。”。隋朝的巡察六条制度，唐朝的十道巡按制度就是西汉刺史制度的进一步发展和完善。不过根据《汉书》记载,刺史职责还包括对诸侯王的监察如《汉书·隽不疑传》载其为青州刺史收捕欲谋叛乱的齐孝王孙刘泽，《汉书·河间献王刘德传》附《刘元传》载“甘露中,冀州刺史敞奏元,事下廷尉”，《汉书·代孝王刘参传》附《刘年传》载“地节中,冀州刺史林奏年为太子时与女弟则私通”等。

三、监察权的相对独立与制衡

汉武帝设立刺史，实现了监察权和行政权相分离,标志着汉代对官吏监察权的独立，也基本上理顺了中央和地方的关系。但是，随着监察权与行政权的分离，掌握监察大权的监察官权力越来越大。监察制度设立的目的是监督百官，尤其是地方郡守的贪腐和不法行为。如何保证监察官吏自身廉洁，真正做到依法监察又是一个新的问题。秦汉时期在监察制度设计上，既让监察权与行政权逐渐分离，扩大监察权的独立性和自主性，强化对行政官吏的权力制约，又运用行政手段，制约监察权力的膨胀，以保证监察权力被制约在一定范围以及监察官吏的清正廉洁，形成了一种双向制衡机制。

汉代在御史这一主要监察系统之外，又让行政最高长官丞相担一定监察职责，使两府之间相互监督和制约。虽然朝中文武百官和地方郡守县令都处于不同监察官吏的严密监督之下，但反过来，秦汉时期所有官吏也有权对监察机构和监察官吏进行举奏弹劾。御史大夫张汤位高权重，其本身就是汉武帝的心腹和耳目，监察百官。但张汤本人也被丞相严青翟和长史朱买臣弹劾，被迫自杀。《汉书》卷五十九《张汤传》。汉元帝时，掌管监察大权的御史中丞陈咸因与罪人朱云交往，被丞相举奏。《汉书·朱云传》载：“（朱）云亡入长安，复与咸计议。丞相具发其事，奏‘咸宿卫执法之臣，幸得进见，漏泄所闻，以私语云，为定奏草，欲令自下治，后知云亡命罪人，而与交通，云以故不得’。上于是下咸、云狱，减死为城旦。咸、云遂废锢，终元帝世。”

对于两府的相互监督制约，《汉旧仪》说：“武帝时御史中丞督司隶，司隶督司直，司直督刺史二千石以下至黑绶。”以丞相为首的丞相府与以御史为首的御史府交错监督，行政权力与监察权力相互制衡。

刺史以六条问事，监察地方郡守，权力很大。汉武帝为了防止刺史滥用职权干扰地方政务，规定刺史只能以“六条”监察。如果依法行事，则会受到褒奖。如朔方刺史翟方进“居官不烦苛，所察应条辄举，甚有威名，再三奏事，迁为丞相司直”《汉书》卷八十四《翟方进传》。。如果刺史追求“六条”以外的监察权力，则不予许可，并要受罚。如豫州刺史鲍宣“举措烦苛，代二千石署吏听讼，所察过诏条”《汉书》卷七十二《鲍宣传》。，被丞相司直弹劾免职。鲍宣免职的根本原因就是越权。汉武帝给刺史的秩位是六百石，只相当于低级县令，秩位很卑微。刺史“其权重而秩则卑”［清］王鸣盛《十七史商榷》卷十四《刺史权重秩卑》，商务印书馆，1959年。的特点，正说明刺史的权力受到行政手段的约束。

监察官职责虽然督察百官，但必须听命于皇帝，实际上也与其他行政官吏一样处于皇帝的监督之下。在监察系统内部，秦汉时期要求监察官吏之间相互监督，尤其是御史中丞负有对本系统属吏督察之责。如严延年是侍御史，“（严）延年后复劾大司农田延年持兵干属车，大司农自讼不干属车。事下御史中丞，谴责延年何以不移书宫殿门禁止大司农，而令得出入宫。于是覆劾延年阑内罪人，法至死”《汉书》卷九十《严延年传》。。仅仅因为没有阻止受到弹劾的大司农入宫，作为侍御史的严延年就受到御史中丞的斥责。秦汉时期监察制度设计上的这种相互制约机制，既是保证行政官僚廉洁奉公、勤政廉政的需要，又有效防止了监察权力失控，避免监察权力滥用。

第五节官吏违法的惩处制度与对腐败的警示

秦为了巩固统治，使官吏守职守法，执行国家的各项法令，对失职、渎职的官吏给予严惩。汉朝防止官吏职务犯罪的措施从形式到内容都有所发展，在考选、考绩和考察的基础上加强了对官吏违法的惩处力度，这对防止官吏的违法腐败起到了积极作用。

睡虎地秦简和江陵张家山汉简中有许多法律文书，这些法律文书记载了有关官吏失职、渎职及其惩处的规定，较完备地呈现出此期对官吏违法惩处的律令内容。

秦汉时期对官吏违法犯罪惩处的律令体系较为完整，内容涉及官吏的任免、使用、考核、考绩、物资保管、执行公务和判罪不公等方面。

据睡虎地秦简和张家山汉简以及《史记》、《汉书》、《后汉书》等文献可知，秦汉时期关于官吏的任用有《置吏律》、《除吏律》、《除弟子律》、《尚方律》等，关于官吏的调任、考察有《效律》、《金布律》等，关于官吏的职责有《内史杂律》，关于公文传递管理有《行书律》；关于官吏外出的饮食规定有《传食律》等，关于民族事务有《属邦律》，关于官吏的考核有《为吏之道》、《中劳律》、《上计律》、《牛羊课律》等。

秦汉时期的相关律令，明确规定官吏的义务和责任以及职务犯罪的处罚。

其一，行政处罚。秦汉时期对官吏的一般职务犯罪进行行政处罚。

对一般的职务过失进行训诫。睡虎地秦简《效律》中就有六处提到“谇官啬夫”，有一处说“谇如官啬夫”，一处是说“谇如数者然”。“谇”就是斥责，训诫。

对保管官府财物不当而造成公共财产损失的则要“赀”，即罚款或罚物。据睡虎地秦简可知，罚款一般有四级，即一盾、二盾、一甲、二甲。《法律答问》“发伪书”条对拆开、伪造文书而未能觉察作了“赀二甲”规定。《秦律杂抄》“匿敖童”条规定，隐匿儿童及申报废疾不确实，里典伍老应赎耐。百姓应免老，或已应免老而不加申报、弄虚作假者，罚二甲。里典、伍老不加告发，各罚一甲。同伍的人每家罚一盾，并加以流放。《法律答问》“将上不仁邑里者而纵之”条规定：押送在乡里作恶的人而将其放走，应判他如所放走罪犯那样的拘禁劳作，直到罪犯被捕获为止。如果是有爵位的人，可在官府服役。判处赎罪不公正，小吏罚一盾。

对严重失职渎职者要“免”、“废”，即革除官职。《秦律杂抄》中说：“县毋敢包卒为弟子，尉赀二甲，免。”《除吏律》说：“任废官者为吏，赀二甲。”

其二，刑事处罚。秦汉时期颁布相关律令对官吏贪污贿赂、失职渎职等较严重的违法行为实行严厉的制裁。

对贪污、受贿、行贿者严厉惩处。对利用职务之便侵吞公共财物的，《法律答问》也作了具体规定。诸如：官吏私自借用县库金钱的，与盗窃同罪。对行贿者，秦律规定“通一钱黥城旦”。

对官吏的渎职行为要处以流刑。《秦律杂抄》规定：“故大夫斩首者，迁。”意思是大夫作为战场指挥者，职责在于指挥军队，因此大夫亲自杀敌虽然有功，但违反了自己的职责，是一种渎职行为，要处以流放处罚。《行书律》规定：“行命书及书署急者，辄行之；不急者，日毕，勿敢留。留者以律论之。”这条规定是说负责文书传送者，凡遇署有加急字样的文书，要立即转送；不是急件，当天必须处理完毕。留滞公文的渎职行为要按规定处罚。

弄虚作假，骗取公共利益者要处以“耐”刑，即剃去胡须、鬓毛予以羞辱。《捕盗律》规定：“捕人相移以受爵者，耐。”

举人用人实行保举连坐。为了防止任官中的徇私舞弊行为,秦律规定了“保任连坐制度”,要求担任官吏者必须有保举人,保举人还必须对被保举人的犯罪行为负连带责任。《为吏之道》说：“审民能，以任吏，非以官禄夬助治。不任其人，及官之敯岂可悔？”《效律》规定：“尉计及尉官吏即有劾，其令、丞坐之，如它官然。司马令史掾苑计，计有劾，司马令史坐之，如令史坐官计劾然。”这种连坐制对任人唯亲的吏治弊端起到了良好的防治作用，也加大了官吏举荐人才的责任意识。《史记》卷七十九《范雎列传》记载：“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。”

汉代对举荐不实、任人唯亲的渎职行为加大了处罚力度。董仲舒曾向汉武帝建议：“使诸列侯、郡守、二千石各择其吏民之贤者，岁贡各二人以给宿卫，且以观大臣之能；所贡贤者有赏，所贡不肖者有罚，夫如是，诸侯、吏二千石皆尽心于求贤，天下之士可得而官使也。”《汉书》卷五十六《董仲舒传》。汉代一些官吏因为举荐不实而遭处罚。如《汉书》卷七十《陈汤传》载：“初元二年，元帝诏列侯举茂材，勃举汤，汤待迁，父死不奔丧，司隶奏汤无循行，勃选举故不以实，坐削户二百。”

徇私枉法，判罪不公等渎职行为要罚戍边。《法律答问》将罪行本来很重却判处很轻、罪行本来很轻却判处很重称为判罪不公；将应该论罪而不论，或者轻判而让其达不到判罪的标准从而放走罪犯，称为“纵囚”。判罪不公的官吏令其筑长城及南越地。《史记》卷六《秦始皇本纪》载：“三十四年，適治狱吏不直者，筑长城及南越地。”