不过，与太祖时期相比，宋太宗对官员贪赃的处罚已有所减轻。他虽然多次申严官员犯赃罪不予赦原，但也经常开恩赦免。因为他知道，要想完全根绝官吏贪污，实际是不可能的。只要把重点放在打击那些罪行严重、影响恶劣的案件上，起到杀一儆百、戒饬群臣的作用，也就可以了。如他在淳化五年（994年）对宰相吕蒙正所说的：“倖门如鼠穴，何可塞之！但去其甚者，斯可矣。”（《长编》卷三十五，淳化五年二月己酉。）

第三节真宗、仁宗时期的循默之风和吏治恶化

宋真宗时期，“祖宗家法”已趋于定型。真宗提倡清静无为，强调对太祖、太宗时确定的政策和法度要认真恪守，不敢逾越。

从他前后任用的宰相的理政风格就能看出当时的政治风尚：吕端“为相持重，识大体，以清简为务”《宋史》卷二百八十一《吕端传》。。他的格言是“利不百，不变法”。接替他的张齐贤墨守成规，“不知适时之要”，被人讥为“腐儒”。《长编》卷四十三，咸平元年十月乙未条。李沆为相，真宗问他治道所先，李沆回答：“不用浮薄新进喜事之人，此最为先。”《宋史》卷二百八十二《李沆传》。王旦为相十二年，一贯强调“祖宗之法具在”，因而“务行故事，谨所改作”。《豫章文集》卷六《遵尧录·王旦》。在这样一批老成持重、慎言谨行的执政大臣主持下，官员普遍不思进取，因循之风弥漫朝野。同时也使养尊处优的宋真宗深感压抑，为他后期的大肆崇道、腐败骄奢埋下了祸根。

澶渊之盟极大地挫伤了真宗的自尊心，在王钦若等人的蛊惑下，他自欺欺人，企图通过封禅之类的举动来粉饰太平，借以取得对北方辽国的心理优势。史称：“及澶渊既盟，封禅事作，祥瑞沓臻，天书屡降，导迎奠安，一国君臣如病狂然。”《宋史》卷八《真宗纪三》。倡导和助成其事的，有王钦若、林特、丁谓、陈彭年及宦官刘承珪，他们沆瀣一气、狼狈为奸，竞相用“天书”、妖妄之事迎合真宗，时人谓之“五鬼”。

为了粉饰太平，真宗君臣靡费无度，将北宋建国以来的积蓄消耗殆尽，将北宋推到积贫积弱的边缘。王钦若恃宠而骄，甚至“敢以爵赏之柄高下为己任”《长编》卷八十二，大中祥符七年六月乙亥。，朝政日趋紊乱。

由于宋真宗的“不务正业”，使得朝廷失去了一次厘定制度、完善内政、除旧布新的极好时机。宋初以来，历经太祖、太宗两朝的创制立法，国家的基本制度和政策格局已经奠定，但因战争尚未止息，制度建设未免显得仓促，不少举措仍仅限于就事论事，流于一时权宜。许多方面还延续了唐末五代以来的陈规陋习，未作长远的规划和彻底的厘革。宋真宗本可以利用澶渊之盟、西夏纳款之后的和平安定局面，在前人的基础上进一步完善各项制度，调整好各种社会关系，为后继者创造更为有利的条件。可他却把大量的精力耗费在徒劳无益的荒唐事上，在制度和政策上只是一味循守祖宗旧法，无任何建设性的改造，使得祖宗之法所隐藏的弊端丝毫没有减少和消除，反有愈演愈烈之势。

同时，真宗也逐渐放宽了对贪官的惩治，官员犯赃当死者多处以决配。如赵翼所说：“弃市之法不复见，惟杖流海岛”，“盖比国初已弛纵矣”。《廿二史札记》卷二十四《宋初严惩赃吏》。大中祥符八年（1015年），宋真宗自己也承认：“数有人言官吏犯赃者多，盖朝廷缓于惩戒。”《长编》卷八十五，大中祥符八年闰六月癸巳。

宋仁宗即位的前十一年，太后刘氏专政。为了扭转真宗后期的政治腐败，刘氏也采取了若干措施，如埋葬“天书”，禁止大兴土木。补充有关惩治贪污官吏的法令：贪官污吏不得用父辈、祖辈的官职抵罪、赎罪，其举荐人须连带受罚，负责监察的官员若不奉职也要受到处分。又以仁宗的名义颁布《约束文武臣僚子弟诏》，敦促官员训导子弟奉公守法，等等。

但在此期间，刘太后先后信用的丁谓、曹利用、雷允恭、王钦若、罗崇勋、江德明等人，都是擅权的奸臣和贪官污吏。“钦若久在政府，观其所为，真奸邪也”。丁谓“四方赂遗，不可胜纪”。参见《宋史》卷二百八十三《王钦若传》、《丁谓传》。《长编》卷一百七，天圣七年三月戊寅。雷允恭贪污金银珍宝以千万计，曹利用因参与澶渊之盟谈判，迅速升迁至执政大臣，且参与诬陷名相寇准，被视为“人怨神怒”的角色。《长编》卷一百七，天圣七年正月癸卯、丙辰。刘太后本人也喜好揽权，时常威福自专，“天圣之间，多由内降，莫测夤缘，尽由请托”。外戚用事，政出多门，朝令夕改，“奸邪者易进”，“朝夕左右，非恩泽即佞幸，上下皆蔽”。《长编》卷一百三十二，庆历元年五月壬戌。卷一百五，天圣五年九月庚戌。卷一百一十三，明道二年十月辛亥。

刘太后的政治倾向比较保守，在大政方针上也是墨守成规，遵用祖宗成宪。宰相吕夷简、张士逊、王曾等人的态度与她相似。天圣二年（1024年），秘阁校理吴遵路针对时弊，提出多条改革意见。结果触怒了刘太后，被调出开封。于是，“政事得失，下莫敢言”（《宋史》卷四百二十六《吴遵路传》）。

同时国家财政状况进一步恶化。景祐元年（1034年），三司使程琳上书说：“天地生财有限，而用无纪极，此国用所以日绌也。”《长编》卷一百一十四，景祐元年五月乙丑。加之西北边境的危机日益严重，北宋王朝已经初步出现了“积贫积弱”的局面。

第四节北宋中期的改革运动和整顿吏治的努力

体制性的弊端日益凸显，“以防弊之政为立国之法”的制度设计，既给宋朝带来了稳定，也导致效率的缺失。墨守祖宗家法成为官场的常态，因循苟且之风日盛一日。仁宗亲政后，有识之士要求改革的呼声日益高涨。

一、庆历新政

庆历三年（1043年）八月，范仲淹出任参知政事，富弼任枢密副使。九月，宋仁宗要求范、富等人“尽心国事，毋或有所顾避，其当世急务有可建明者，悉为朕陈之”《长编》卷一百四十三，庆历三年九月丁卯。。此后范仲淹上《答手诏条陈十事》，提出了“明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田、厚农桑、修武备、减徭役、覃恩信、重命令”的十项改革措施，庆历新政由此开始。

此次改革的重点是革新吏治。如谏官欧阳修所言：“因循积弊，官滥者多，使天下州县不治者十有八九。今兵戎未息，赋役方烦，疮痍未复，救其疾苦，择吏为先。”《长编》卷一百四十一，庆历三年五月戊寅。

庆历三年十月，朝廷委派河北、京东、淮南诸路转运按察使，考察本路州府官员是否称职。再由知州（府）考察县官，作为改革吏治的首要措施。

同月，颁诏改革官员考绩方法，改变原来只论年资、不问官员贤愚和政绩优劣的方法，加强对官员在任期间政绩的考核，使年资和政绩能够很好地结合起来。如要求高级官员到年限后须具政绩听旨奏裁，一般官员任内犯有私罪的亦须奏请朝廷定夺其升迁与否，政绩优异者则视其优异情况定其升迁高低。

十一月，颁诏削减中高级官员子弟荫补为官的人数，降低长子以外亲属荫补官职的级别，并规定荫补的初级文武官员需经考试后才能出任相应官职。

同月末，又颁职田诏，对各路、州、县官员的职田数量作了规定。这是在政府财政无力为地方官员增加俸禄的情况下，用职田的形式增加其收入，“有不均者均之，有未给者给之，使其衣食得足”，然后“责其廉节，督其善政”（《长编》卷一百四十三，庆历三年九月丁卯）。

次年三月，颁布兴学诏令，改革科举制度，注重考察士子的德行和实学。

此次以革新吏治为重点的改革遭遇到多方面的阻力，各路按察使对不称职的官吏多所举劾，以致“人心不悦”。“明黜陟”、“抑侥幸”的改革又使得“任子之恩薄，磨勘之法密，侥幸者不便”《宋史》卷三百一十四《范仲淹传》。。反对派攻击改革者结为朋党、危害朝政，范仲淹、富弼等人相继被罢去执政之职、出任地方官，短暂的新政归于失败。

此后，士大夫竞相争斗，党争日趋激烈，“所谓正人贤士者纷纷引去……忧国之人，莫不为之寒心”（［宋］赵抃《清献集》卷七《奏状乞勿令欧阳修等去职》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本）。

在吏治方面，对赃官的惩治逐渐松弛。天圣元年（1023年）十一月诏：“比有贪污之徒，公为奸蠹之弊，稽于明训，合正重刑，尚贷微生，止投远服。”《宋大诏令集》卷一百九十二《戒告贪污诏》。当时，犯赃官员虽有杖脊、配沙门岛及远恶州军牢城者，但免杖黥而代之以编管者越来越多，“并杖流之例亦不复见”（《廿二史札记》卷二十四《宋初严惩赃吏》）。吏治腐败逐渐加重，“上自公府省寺，诸路监司，州县乡村，仓场库务之吏，词讼追呼，租税徭役，出纳会计，凡有毫厘之事，关其手者，非赂遗则不行”［宋］司马光《温国文正司马公文集》卷二十三《论财利疏》，台北商务印书馆“四部丛刊正编”本。，“臣庶之家，贵近之列，交通请托，巧诈营为，阴致货赇，密输珍玩，寅缘结纳，侵扰权纲”（《宋会要辑稿》刑法二之三○）。

仁宗后期，由于庆历新政的失败和皇帝本人的懈怠，严重的社会问题一个也没有得到解决，反而愈演愈烈。官员人数到皇祐年间已达到两万多人，比真宗景德年间增加了近一倍。当时朝廷内有养士、养兵之费，外有辽、夏之奉，后宫嫔妃数以千计，财政压力十分重大，“海内穷困，生民怨苦”（［宋］苏辙《苏辙集·栾城应诏集》卷十二《御试制策》，中华书局点校本，1990年）。因而朝野上下要求改革的呼声再度高涨，其代表人物有王安石、司马光、包拯等，他们后来都成为中国历史上的一代名臣。

在整顿吏治和打击腐败方面最值得一提的当数包拯。包拯虽然没有提出比较系统的改革方案，但提出过不少具体的改革意见，如严格科举、裁汰冗官冗兵、减免百姓科率负担等等。特别是他在为官期间兴利除弊，政绩显著。他廉洁清正，并要求自己的子孙后代不得贪赃枉法，“不从吾志，非吾子孙”。他为民请命，敢于顶撞皇帝、触犯权贵，直声闻于天下。权知开封府时，更是执法严明，铁面无私，使得京城的贵戚、宦官不敢胡作非为，当时流传着这样的民谣：“关节不到，有阎罗包老。”《宋史》卷三百一十六《包拯传》。正因为如此，他成为历史上有名的清官，被后人尊为“包青天”。

英宗时，冗官现象更加严重，朝廷推出了两项改革：一是延长官员磨勘年限，减缓官员升迁速度，同时限制中高级官员的定额，以减少政府俸禄支出。二是确定三年一贡举的制度，并精简取士员额，以利于减少冗官、澄清吏治。然而宋英宗英年早逝，许多改革措施未及实行。

二、王安石变法

宋神宗继位后，锐意改革，力图实现“富国强兵”，促成了王安石变法。

鉴于当时朝廷人才匮乏，许多士大夫对新法态度冷淡，甚至强烈反对。宋神宗和王安石破例提拔了一批年轻的新进官员，作为推动和执行新法的骨干力量。后来又在学校和科举的改革中推行太学“三舍法”，重视人才的培养和考察。并用王安石主持修撰的《三经新义》作为学校的主要教材和科举的考试标准，试图从思想上和人才上为推行新法创造条件。

王安石变法侧重于财政经济，与吏治和反腐有关的内容集中体现在王安石和宋神宗对法制建设的重视上，具体表现为以下三个方面。

一是对法律、法规作了明确区分，进一步细化了法规律令。

熙宁四年（1071年）对《刑统》作了重要修订，除“疏义繁长、鄙俚及其间条约今所不行，可以删除外，所驳义乖缪舛错凡百余事，离为三卷”（《宋会要辑稿》刑法一之八）。

重视编敕和其他法律法规的修订工作，神宗“留意法令，每有司进拟，多所是正”（《宋史》卷一百九十九《刑法志一》）。敕的地位显著提高，“敕令格式”的法律文书体系正式代替了“律令格式”。修订了《熙宁详定编敕》、《元丰编敕令格式》、《敕书德音》、《申明》、《新编续降（敕）并叙法条贯》、《熙宁法寺断例》、《元丰断例》等法律法规。

二是规定官员要熟悉法律法规以正确判案。熙宁四年（1071年），科举考试增设明法科，并要求“自今进士诸科同出身及授试监、簿人，并令试律、令、大义或断案，与注官。如累试不中或不能就试，候二年注官”《长编》卷二百四十三，神宗熙宁六年三月。，以求改变“近世士大夫多不习法”的状况。以后又要求凡入仕为官者都要考试法令或断案。史称：“王安石执政以后，士大夫颇垂意律令。”［宋］晁公武《郡斋读书志校证》卷八《断例》，上海古籍出版社，1990年。

三是重视法律法规的宣传普及。国子监设立律学，教生员断案和律令大义《宋史》卷一百五十七《选举志三》。。民间亦有士大夫聚集生徒，教授辞讼文书《长编》卷三百七十四，元祐元年四月癸巳。。

法制工作的加强对于提高官员法律水平和工作能力、防止腐败都是有积极意义的。

在此期间，王安石还采取了厚俸养廉的若干措施。

一是增加公使钱。所谓“公使钱”，亦可称为“公用钱”或“公费钱”，既是官府的特别办公费，又是官员个人的特别津贴，二者之间的界限时常模糊。熙宁四年正月，朝廷根据司农寺的建议，对各州的公使钱数额作了明确规定，比以前有了大幅度的增加。以广州为例，真宗大中祥符六年（1013年）的公使钱为每年五百千，此时已超过五千贯。

二是实行重禄法，将增加吏员收入与严惩贪吏结合起来。神宗以前，吏员没有固定收入，主要靠收受贿赂、欺诈勒索为生。熙宁三年八月，“尽禄天下之吏”。当年仅开封一地就增加吏禄四十一万余贯。同时规定，此后吏员贪赃达一文以上便为犯罪，将受到严厉处罚，虽遇大赦而不原。这是对宋初以来优待官吏政策的继承和发展，对于澄清吏治、改善官场风气特别是基层官吏作风是有积极意义的。

王安石变法的一个严重缺陷就是没有将变法和整顿吏治结合起来。

王安石等人对于整顿吏治、惩治腐败的重要性认识不足，在选拔官员时几乎把是否赞成新法作为唯一的标准，使得不少投机分子有机可乘。新法不能得到很好的贯彻执行以及在执行过程中不能贯彻初衷，最终蜕变成乱民之法、害民之法，都与这些心术不正的人有关。

王安石的弟子陆佃曾评述新法说：“法非不善，但推行不能如初意，还为扰民，如青苗是也。”《宋史》卷三百四十三《陆佃传》。以致后来王安石也不禁感慨自己“智不足以知人，而险诐常出于交游之厚”《临川先生文集》卷七十三《与参政王禹玉书二》。。这种用人政策不但给反对派提供了口实，也为变法派内部的分裂埋下了祸根，最终导致新法失败。就连王安石采取的重禄养廉措施也没有收到应有的效果，熙宁年间“良吏实寡，赇取如故”（《宋史》卷一百七十九《食货志下一》）。

第五节北宋后期的党争和吏治腐败

哲宗元祐年间，太皇太后高氏垂帘听政，旧党得势，新法被废罢无遗。党派倾轧成为此后政治生活的主要内容，不仅新、旧之间势如水火，旧党内部也发生严重分裂，彼此攻讦不休，政治危机日益严重。吏治状况也如江河日下，积弊难纠。

一、党争对吏治的影响

高太后垂帘九年，虽自奉俭朴，并能抑制内降恩幸、裁损外戚私恩，但在政治上一味排斥新党人士，废除熙丰新政，进一步加剧了朝廷的分裂。激烈的党争对吏治也造成了严重的负面影响。