这套秩序的要点：一是台内上下级关系，主要体现在大案弹劾须报御史大夫和中丞连署，台内庶务由大夫、中丞、知杂侍御史节级裁决，各种公文由知杂侍御史下辖主簿和录事审核，且设专档（称“黄卷”）记录御史过失。《通典》卷二十四《职官六》御史台主簿条。除此之外，从大夫到监察御史皆“比肩事主，得各弹事”《唐会要》卷六十一《御史台中》弹劾条载长安四年三月监察御史萧至忠弹宰相苏味道事。，“竞为官政，略无承禀”《唐会要》卷六十《御史台上》御史大夫条。。这种上下级之间相对独立和共同对朝廷负责的状态，保障了各种监察过程的不受干扰和依法展开。二是从长官到三院御史职掌多有交叉、协同和重合，而各院御史之间的分工，主要是由年资顺序来决定的。参见《唐会要》卷六十《御史台上》御史台条载元和十三年十月御史台奏事。这不仅反映了御史台官员行事平等而独立的特点，同时也体现了防止情弊和加强牵制的用意。三是御史台有独立的监狱等设施和羁押权参见王素《唐代的御史台狱》，载武汉大学《魏晋南北朝史资料》第十一辑。，御史可以“风闻言事”，即其弹劾可以不指明上诉检举人的姓名，而“托以风闻”，这不仅保护了线索来源和监察权的行使，而且为御史台独立监察执法提供了条件。四是御史要在纠察百司，原则上并不直接受理民间细务，亦不接收冤诉告讼，但若有关机构对之稽延屈滞，御史得以访察和弹奏。参见《唐会要》卷六十《御史台上》御史台条载御史台故事及贞元二年九月御史台奏事、贞元十年四月敕、大中元年四月御史台奏事及同书卷五十七《尚书省诸司上》尚书省条载开元二年四月敕。这就明确了御史台工作的重点，也有利于御史集中精力注意大案要案。五是凡有重大违法而御史台不纠或其弹劾不当，由尚书省左、右丞及左、右仆射检察和弹劾；在举劾三品以上高官和要害部门重要官员时，须呈报皇帝及宰相裁处。在强调独立行使监察权的同时，这些由台外特定官员纠举其重大失职或渎职行为，举劾事关重大者又须呈报最高决策层的规定，意在堵住制度上的缺口，也强调了依法行使监察权而不得滥用的一面。不难看出，这套对外更加独立而内部相对松散的工作秩序与一般行政机构相当不同，体现了监察工作的规律和特色，尊重了御史必须搏击权贵的工作性质，保障了御史台职能的行使和效能，并且集中代表了我国古代监察制度所曾达到的极高水平。

第三节使者巡察之制

御史台的监察重心既是在京百官，地方官的监察就构成了新的问题。隋炀帝增设谒者台和司隶台，武则天至唐玄宗分置御史台，其实都是要大大扩充以往御史及其他朝官奉诏出巡的有关做法，以规范和强化朝廷对地方官的监察。但这种在御史台外再复制一个专职监察机构的做法看来并非良方，也都未能坚持下来。而地方官直接治理着天下百姓，又山高皇帝远而易于腐败渎职，朝廷必须加强对其监察，决无对之放纵之理。因而继续规范和改善使者巡察制度，仍是隋唐强化地方监察的主要着力点和发展方向，具体则呈现出三个阶段的演进。

一是隋初以来整顿地方行政制度，把州、郡、县三级制改并为州(炀帝时称郡)、县二级制，实质是拆解了南北朝时期纠结于各地，特别是集中于州一级长官头上的军、政、监察权合一之态，重新把军事和监察大权收归朝廷直接掌握。经此梳理以后，新的地方监察问题，大体是在州以上按具体情况而灵活划分大区，采取临事各遣御史或其他使者出巡督察的方式来处理。《隋书》中经常出现“东南道”、“河南道”、“西南道”、“扬州道”、“太原道”、“冀州道”等名目，以及“巡省河北”、“安抚山东、河南十八州”、“安抚泉、括等十州”之类，都是这种灵活分区巡察的体现。

二是在此基础上，唐太宗贞观元年（627年），按山河形胜把全国州县划分为十个大区，即关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南、岭南十道，使者出巡督察的分区之制从此有所归并。但当时遣使的名目和职责仍很灵活，常见于文献的，有“观风俗使”、“黜陟使”、“巡察使”、“安抚使”、“存抚使”、“按察使”、“简点使”、“覆囚使”等等。其巡察内容亦广及赈给灾民、纠治狱讼、查核账籍、劝课农桑、观察风俗等事，不过其核心仍不外乎是审视地方政治得失，督察州县官吏以便任免和赏罚，因而也都具有纠治非法和惩恶扬善的强烈监察意味。

三是循此轨道继续演进，武周天授二年（691年）“发十道存抚使”；中宗神龙二年（706年）置“十道巡察使”二十人“廉按州部”，二年一替；参见《旧唐书》卷七《中宗纪》神龙二年二月乙未条、《唐大诏令集》卷一百三《政事门·按察上》神龙二年《遣十使巡察风俗制》及《唐会要》卷七十七《诸使上》巡察按察巡抚等使条。又《唐会要》此处后文载中宗景龙三年置十道按察使分察天下，似是将十道巡察使改名为按察使。睿宗景云二年（711年）改之为“十道按察使”各一人；参见《通典》卷三十二《职官十四》州牧刺史条，并参《旧唐书》卷一百八十五下《阳峤传》。玄宗开元八年（720年）“复置十道按察使”，又定以监察御史各一人定期巡按，以判官二人为佐；参见《唐会要》卷七十七《诸使上》巡察按察巡抚等使条、《新唐书》卷四十八《百官志三》。再到开元二十一年分十道为十五道，参见《新唐书》卷三十七《地理志一》载开元二十一年分贞观十道为十五道。各置采访处置使，其中京畿和都畿道采访使由御史中丞领使，关内道由京官遥领，其余各道采访处置使则已近乎正式官职而有了治所和印鉴。参见何汝泉《唐代前期的地方监察制度》，载《中国史研究》1980年第2期。就这样，分道遣使巡察之制的陆续定型和演进，构成了隋及唐前期强化地方监察的基本制度；而隋炀帝另设谒者、司隶台和武周以来的御史分台之制，也可以看作是使者巡察地方之制发展过程的一个波澜。

就使者巡察制度主干部分的发展来看：在使者人选上，除一般都要求具有熟谙治道和守正不阿的德才条件外，从隋及唐初往往出遣尚书、寺卿等朝廷重臣巡抚各地，到武周以来常由监察御史或御史台内外五品以上官员充使巡察，当然武周以来重臣出巡黜陟或宣抚的事例也还是有的，如《旧唐书》卷九《玄宗纪下》开元二十九年十月戊戌，“分遣大理卿崔翘等八人往诸道黜陟官吏”；天宝五载正月丙子，“遣礼部尚书席豫、左丞崔翘、御史中丞王等七人分行天下，黜陟官吏”。这里之所以要强调是“主干部分的发展”，是因为同时还有御史临事出使和其他各种兼含监察意味的使职存在着。反映了遣使巡察的功能日益集中于监察的演变过程。在巡察职能上，围绕着纠举地方不法和扬清激浊的总纲，从隋及唐初使臣的事简权重，到武周时期台使以四十八条巡察州县，《唐会要》卷六十《御史台上》御史台条。各道巡使监察细目多时竟达七十余条；《唐会要》卷七十七《诸使上》巡察按察巡抚等使条载万岁通天元年李峤上疏有曰“垂拱二年诸道巡察使科目凡四十四件，至于别作格敕令访察者，又有三十余条”。再到玄宗开元三年规定以官人善恶等六个事目巡省州县，《新唐书》卷四十八《百官志三》载十道巡察，“其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍账隐没，赋役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖滑盗贼，不事生业，为私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者；其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者”。《唐会要》卷七十七《诸使上》巡察按察巡抚等使条载其定于开元三年三月。后来又赋采访使以“专停刺史务”的重权，天宝九载（750年）又明令十五道采访使“但察访善恶，举其大纲”，不得干预州县细务。参见《唐会要》卷七十八《诸使中》采访处置使条载天宝九载事及大历十二年五月宰相奏引开元故事。这种纠察事目从繁察苛细到事简权重的归复，体现了统治者对遣使监察地方的认识及其有关制度的成熟过程。在出使方式上，从隋及唐初的灵活临事特遣，到武周以来的春发秋归，再到玄宗以来的常驻各道治所，定期巡察部内，反映了使者巡察之制的经常化、稳定化和开始向固定职务过渡的趋势。因而也才有开元后期采访使置印、例兼治所刺史、主管州县官考核、判官任期三年等制度的相继出台。