一、体制性弊端和地方财政危机的不断加深

宋朝立国之初，力图改变自唐末五代以来藩镇割据的局面，在财政方面实行严格的中央集权，地方州县并无提高税额、增立案名之权。有关赋税的各个方面，宋廷都制订有详尽条法，约束州县，不得擅权。其主要措施有二：一是建立对地方财政的人事控制系统；二是确立财赋上供制度。中央计司核定州军必要的开支数额，由地方截留经费，其余财物均收归中央，称作上供。各地上供岁额，在宋真宗初年基本形成定制。

上供中央的财赋收入又分为朝廷公财与皇室私财。宋初平定荆湖、西蜀之后，太祖决定贮存一部分财赋，没有皇帝允准，不得随意支用。史载：“国初，贡赋悉入左藏库。及取荆湖、下西蜀，储积充羡。上顾左右曰：‘军旅之事，当预为之备，不可临事厚敛于民。’乃于讲武殿后别为内库，以贮金帛，号曰封桩库，凡岁终用度赢余之数皆入焉。”《太平治迹统类》卷二十九。太宗即位后，将封桩库、左藏北库改建为内藏库。

太宗谈及设置内藏库的目的是：“盖虑司计之臣不能节约，异时用度有阙，复赋率于民。朕不以此自供嗜好也。”《宋史》卷一百七十九《食货志下一》。表明了皇帝加强对财政直接控制的意图。如章如愚所言：“宋朝置内藏、奉宸等库，其实欲蓄积以待非常之用。军兴赏赉则用之，水旱灾伤振济则用之，三司财用乏则出以助之，诸路财用乏则出以助之。”《山堂群书考索》续集卷四十五《财用门·宋朝财用》。

与前代相比，宋朝内藏之财施于国用的比重大大增加，成为皇帝控制国家财政的重要手段。内藏库建立后，各地输送京师的财赋分成两部分：一部分由三司掌管，一部分由皇帝亲掌。这虽然有助于加强皇权，却给三司理财带来了不小的困难，使三司财计常常处于人为的困窘之中。

为了满足愈益增加的支费需求，宋朝政府不得不越来越重视增加收入。为了敛财，宋朝政府把以前各个朝代增加收入的办法都加以改造利用，并且还创造了一些新的聚财敛财之法，真可谓“用尽前朝敛财之术”而又花样翻新。南宋时，蔡勘曾言：“（本朝）赋敛烦重，可谓数倍于古矣。”［宋］蔡戡《定斋集》卷五《论州县科扰之弊札子》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。

平定诸割据势力后，宋朝也曾设想轻徭薄赋，缓和一下阶级矛盾和社会矛盾。然而仅在除去一些五代时期最苛刻的税目、税额之后，财政上的紧张状况已不允许再作进一步的蠲免。这样，宋朝政府在赋税征收上不但沿用了中晚唐、五代以来的两税法，而且将两税正额以外加征的各种杂税也大量保留下来。如南宋朱熹所云：“国家承五季之弊，祖宗创业之初日不暇给，未及大为经制，考其所以取于民者，比之前代已为过厚重。”《朱文公文集》卷十二《己酉拟上封事》。

除去两税及其各种附加负担外，宋朝还承袭了唐、五代的禁榷制度并加以发展。禁榷项目扩大到盐、酒、茶、矾、香等多种，禁榷条法之严密也超过前代。神宗时，曾巩曾说：“（宋初）以来，兵薄既众，他费稍稍亦滋，锢利之法始急。于是言矾课则刘熙古，深茶禁则樊若水，峻酒榷则程能，变盐令则杨允恭，各骋其意，从而助之者浸广。自此山海之入、征榷之算，古禁之尚疏者皆密焉。”［宋］曾巩《元丰类稿》卷四十九《管榷》，商务印书馆“四部丛刊初编”本。

因为急于求利，造成许多弊病。太宗时，田锡曾上疏论列此事：“管榷货财，网利太密。……酒曲之利，但要增盈，商税之利，但求出剩。……然国家军兵数广，支用处多，课利不得不如此征收，管榷不得不如此比较。穷尽取财之路，莫甚于兹。”［宋］田锡《咸平集》卷一《上太宗条奏事宜》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。随着养兵、冗官等项开支越来越大，禁榷非但没法放宽，反而更加苛刻。

北宋前期禁榷收入不断增加，造成财政收入构成发生深刻变化，即禁榷收入连同商税的总额逐渐赶上并超过田赋、户赋、丁赋等传统收入的总数。

在两税、杂敛、禁榷课利和商税之外，宋朝统治者为了增加收入，还通过控制采矿（坑冶）铸钱、卖官鬻爵、出卖度牒、出租官有房屋等方式聚敛财富。由于财政支出日益浩大，各级官府唯利是图、与民争利的倾向越来越严重。如欧阳修所概括的：“昔之画财利者易为工，今之言财利者难为术。昔者之民赋税而已，故其不足，则铸山、煮海、榷酒与茶、征关市而算舟车，尚有可为之法，以苟一时之用。自汉魏迄今，其法日增，其取益细，今取民之法尽矣。昔者赋外之征以备有事之用，今尽取民之法悉以冗费而靡之矣。”《欧阳修全集》卷四十五《通进司上书》。

宋初以来，朝廷为了改善财政状况的困窘，主要靠增加禁榷收入。但禁榷收入的增加，也不是没有限度的。而且光靠增加禁榷收入也会产生很多弊病，尤其是驱使官府唯利是图、与民争利，对吏治有十分不利的影响。由于主持禁榷的并非都是能员干吏，有时也会出现禁榷虽严，获利反少，甚至亏没官本的情况。同时，官府禁榷苛刻，也造成商业的萎缩和商税的减少。

到北宋中期，受宋夏战争的影响，中央增加了对地方的征调，地方税制的种种弊端开始成为政治家们所关心的议题。这是宋代地方税制走向混乱的开始。

宋神宗熙丰变法时期，推行“富国强兵”国策，创立新税，侵损地方，积聚起巨额封桩财赋，而州县财政亏空却日渐严重。

封桩制度将朝廷储存在地方的封桩钱物划归常平司掌管，不隶转运司。《玉海》记载：“神宗始分天下之财以为二司：转运司独用民常赋与州县酒税之课；其余财利悉收于常平司掌其发敛，储之以待非常之用。罢三司为户部，转运之财则左曹隶焉，常平之财则右曹隶焉。”《玉海》卷一百八十六《宋朝三司使》。常平司虽有朝廷封桩财赋的管理权，却没有自行支用的权力。除了青苗散敛之外，其余封桩财赋的使用一律要申报朝廷，由皇帝和宰臣共同裁决。同时，常平司又无发放地方经费的责任，所以，封桩制度的实行严重削弱了地方特别是转运司的理财能力，减少了财政收入中归地方自行支配的比例，使地方财计的困难大为增加。

地方财政困难势必导致苛捐杂敛的增加。陈次升说：“熙宁以前，上供钱物无额外之求，州县无非法之敛。自后献利之臣不原此意，唯务刻削以为己功。若减一事一件，则据其所减色额责令转运封桩上供，别有增置，合用之物又合自办。上供名件岁益加多，有司财用日惟不足。既无家资之可助，又无邻粟之可贷，必至多方以取于民。非法之征，其来乃自乎是。”《谠论集》卷一《上哲宗论理财》。元丰年间，吕大忠亦云：“古者理财，视天下犹一家。朝廷者家，外计者兄弟，居虽异而财无不同。今有司惟知出纳之名，有余不足，未尝以实告上。故有余则取，不足莫之与，甚大患也。”《宋史》卷三百四十《吕大防传》。在此情况下，地方官吏一方面想方设法巧立名目，从百姓处搜刮。另一方面则以虚假数字欺瞒朝廷，致使财政秩序大受损害。

北宋末年，君臣恬嬉娱国。为满足其私欲，竭力盘剥地方。蔡京执政期间，在财赋分配上弱外以实内的倾向更为明显和极端化，地方财政处于更加困难的境地。据南宋学者陈傅良讲：“崇宁重修上供格，颁之天下，率增至十数倍。”《宋史》卷四百三十四《陈傅良传》。

在“以天下奉一人”的贪婪心态下，徽宗时期归皇帝直接支配的财赋（御前钱物）恶性膨胀。史称：“比年以来，有御前钱物、朝廷钱物、户部钱物，其措置裒敛取索各不相知，天下常赋多为禁中私财。”《文献通考》卷二十四《国用二》。

地方财政困窘导致更加严重的横征暴敛。转运司及州县计无所出，只好苛征杂敛，以求维持财计。此时期转运司及州县苛取于民的手段中较突出的是非理支移、辗转折变及和买预买不按时按数支发价钱等。

非理支移、征收脚费以京西路最为突出。史载：“脚费，斗为钱五十六，比元丰既当正税之数，而反复纽折，数倍于昔。民至鬻牛易产犹不能继，转运司乃用是以取办理之誉，言者极论其害。”《宋史》卷一百七十四《食货志上二》。辗转折变现象更有普遍性。宣和中，有人论西蜀折变之弊：“西蜀初税钱三百折绢一匹，草十围计钱二十。今本路绢不用本色，匹折草百五十围，围估钱百五十，税钱三百输至二十三千。东蜀如之……民破产者众。”《宋史》卷一百七十四《食货志上二》。

至南宋，地方财政的混乱和危机走向极端。中央向地方转嫁财政负担的举措更加繁杂，最重要的有三项：一是各类杂征项目，如经总制钱、月桩钱等，以分割原本留用于地方的财赋。二是添差制度，把冗官兵将等人员直接分配到州军，由州军来负担他们的薪俸开支。三是中央指派地方完成的科配、造作等任务，由地方或部分或全部负担其成本。郑兴裔曾经说：“自军兴以来，计司常患不给，凡郡邑皆以定额窠名予之，加赋增员，悉所不问，由是州县始困。”《郑忠肃奏议遗集》卷上《请宽民力硫》。可见州军财政之困窘，与地方税制之混乱，确已到了无以复加的地步。在州军财政普遍存在赤字的情形下，由州军核定岁计的县级财政，其窘态更甚于州军，时人至有“为令丞者，日坐汤火涂炭，而每不聊生”（《宋会要辑稿》刑法二之四○）的说法。

宋孝宗淳熙七年（1180年），朱熹应诏上书道：“夫有田则有租，为日久矣。而今日民间特以税重为苦者，正缘二税之入，朝廷尽取以供军，州县无复赢余也。……州县既无赢余以给官吏、养军兵，而朝廷发下离军、归正等人又无纪极，支费日增，无所取办，则不免创于二税之外，别作名色，巧取于民。”《朱文公文集》卷十一《庚子应诏封事》。朱熹所说的“别作名色，巧取于民”，实指法外科敛。换言之，南宋地方官府通常只能是依靠非制度化的财政行为来增加岁入。

二、地方财政危机对吏治的影响

宋朝的地方财政危机，直接造成了地方吏治的腐败，为贪官污吏的营私舞弊提供了极大的便利。表现为下列方面：1人民负担空前加剧；2地方财务管理制度名存实亡；3官吏营私舞弊；4在司法领域造成地方政府的司法经费短缺，在相当程度上抵消了宋代审判制度抑制职务犯罪的功效。

宋朝政府将财政负担加于各路，各路则又将其转加到州军，州军则加于县，而以州县最为困窘，导致人民的赋税负担空前沉重。朱熹曾论及此弊：“中外承风，竞为苛急，监司明谕州郡，郡守明谕属邑，不必留心民事，惟务催督财赋，此民力所以重困之本。”《朱文公文集》卷十一《戊申封事》。

盘剥百姓、取之无度的突出表现，就是正赋以外各种名目的额外征敛泛滥成灾。旧赋之外有经总制钱、月桩钱等新科赋税，赋税之外又有科籴、科买，征敛之时又加征斛面、加耗、头子等，同时辗转折变，百姓苦不堪言。宋孝宗时，程迥曾说:“令与吏服食者，皆此邦之民膏血也。曾不是思，而横敛虐民，鬼神其无知乎!”《宋史》卷四百三十七《程迥传》。

宋朝州县岁入既然多出自法外，朝廷、漕司无从稽核，管理地方财务账籍的各种制度，也越来越无法落实。北宋末年讲议司论州县收支官物，已称“账内官物与簿历不同，簿历内又与仓库见在不同。至有账尾见在钱物一二十万，而历与库内全无见在。攒造驱磨申奏徒为无用之空文”（《宋会要辑稿》食货二一之一一）。这种状况到了南宋时期更为严重。朝廷数次试图整顿地方财务，终不得要领，“凡州郡之出纳则不与知焉”（《宋史全文》卷三十三，嘉熙二年闰四月丁卯）。

州县不将所有财赋收入载入赤历，而“别置私历”（《宋会要辑稿》食货二一之一一），“于上供、留州之钱，肆其转移，无有限制”（《诚斋集》卷一百二十五《朝议大夫直徽猷阁江东运判徐公墓志铭》），将大量财赋拨入公使库，供长官肆意挥霍。州县官吏又利用种种便利贪污官钱，中饱私囊。甚至以节约开支的名义，克扣下级僚属俸禄、军兵廪饷和其他必要的军民政务开支。

在宋朝，特别是南宋时期，官员和吏人滥用司法权以敛财的问题极为突出，如违法缉捕、违法监禁和司法诉讼过程中的受财枉法等等，也对人民的财产权益和人身权利造成了极大的侵害。