二是助长了文人士大夫求官趋利的功利心态。袁采在《袁氏世范》中劝导其“子弟当习儒业”，而“习儒业”目的则是“可以取科第，致富贵”。袁采所言，可以说是宋人的一种共识。陆九渊说：“今人只读书便是利，如取解后又要得官，得官后又要改官。自少至老，自顶至踵，无非为利。”《陆九渊集》卷三十六《年谱》，中华书局点校本，1980年。又说：“终日从事者，虽曰圣贤之书，而要其志之所向，则又唯官资崇卑、禄廪厚薄是计。”《陆九渊集》卷二十三《白鹿洞书院论语讲义》。朱熹的得意门生黄干也希望他的后代多读书，“进可以应举，可以为书会，以不失其衣食之计”［宋］黄幹《勉斋集》卷八《与胡伯量书》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。。“世间以仕为乐者，以其富贵也”《勉斋集》卷十四《答林公度》。。在读书做官的意识驱使下，文人士大夫所读之书，皆场屋之书；所习之术，皆求官之术。而所谓圣人之言、先王之政，也就只成了幌子，无人潜心深究了。这就造成了文风极盛而士风日坏的弊病。

三是“所习非所用，所用非所习”的弊端始终没有得到解决，考试内容日趋狭窄和僵化。绍兴年间还允许“通用古今诸儒之说，及出己意”。到理宗朝时，经义考试遂规定以朱熹的《四书集注》作为标准答案。由于考试内容十分狭窄，为了区分成绩高低，考官们规定了种种固定的程式加以限制，如接题、破题、小讲、大讲等，成为明清时期八股取士的雏形。

第二节官员任用制度的新发展

一、官员的除授方式

宋朝建立后，逐步剥夺了藩镇的权力，全国内外官员都由中央统一任命。同时继承了唐朝由皇帝册授高级官员，中枢除授朝廷次要官员，吏部差注全国基层官员的制度。

特旨除授是皇帝亲自任命宰执、侍从、台谏、三司等重要官员的制度。

这种制度，虽然有利于皇帝破格选拔人才，但其最大的弊端在于难以克服皇帝选任官员时的主观随意性。因此，两宋时期经由此途虽也选拔了不少名臣贤相、能员干吏和直言敢谏之士，却也委任了不少庸懦无耻之辈。

皇帝可以打破资格限制，特旨除授官员，为其宠爱的亲信大臣超资注拟高官。如太祖、太宗、真宗三朝大量重用藩邸亲信，即属此类。太平兴国八年（983年），为了防止皇帝亲擢官员时过于主观，宋太宗曾下诏:“今后应亲临选擢官吏，并送中书，更审勘履历，别听取旨。”《宋大诏令集》卷一百六十《亲选擢官吏中书审勘别听进止诏》。由宰执大臣对特旨除授者进行资格审察，并允许台谏弹劾、两制官封还词头。但是多数情况下，这种举措都是形同虚设。

堂除是宰相府、枢密院差除官员的制度。北宋初年，为了选拔得力人才，官员差注之权多归中书门下和枢密院，堂除的范围很广。太宗朝以后，堂除之阙有所减少。北宋前期，堂除文官由中书门下主持，武官由枢密院主持。元丰改制后，堂除“有枢密院者，有三省者，有三省、枢密院同进者”。堂除的对象主要是“帅臣、边镇大吏、内臣近上差遣”等。［宋］刘挚《忠肃集》卷三《论三省枢密院差除表》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。

堂除制度以“为官择人”为目的，即所谓“堂除之说，天子托大臣以选择人才，无资格之拘，无关键之限”。［宋］林《古今源流至论·别集》卷六《堂除》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。与吏部遵循条格的差注方式相比，堂除制度选人较为灵活，所以在动乱（如北宋建立之初）或变革（如王安石变法）时期，堂除的比例就会有所上升。神宗时一度废止堂除，但旋即恢复。

堂除之官比吏部注授的常调官升迁快，待遇好。经由此途为官者，可以不次升擢，破格差用。所以，自神宗朝以后，堂除成了奖励官员的一种手段，凡官员卓有劳绩者多得堂除。同时又规定，曾经堂除的官员，如果犯赃私重罪，或滥施刑罚，或被按察官、监司等弹劾而被勒停、冲替或放罢，叙用之后不许参堂，只是“送吏部”，或称“归部”，注授州县低级官职，以示惩罚。

此后，随着政治腐败和权臣当道，堂除日益成了他们左右臣僚命运、滥施私恩的得力工具。秦桧专权时，“士大夫之有名望者，悉屏之远方。凡龌龊委靡不振之徒，一言契合，率由庶僚一二年即登政府”，倘若违背其意志，则“斥而去之，不异奴隶”。《系年要录》卷一百六十七，绍兴二十四年十一月丁卯。宁宗时，宰相韩侂胄权势熏天，“其亲幸者由禁从不一岁而至宰辅，而不附侂胄者，则往往沉滞不偶”（《宋史》卷三百九十四《京镗传》）。

其次，宰臣堂除，侵用部阙，加剧了吏部员多阙少的矛盾，败坏了士风，破坏了吏治。南宋绍兴二年（1132年），宰相吕颐浩等指出：“祖宗旧制，内外差遣付审官院、流内铨，堂除窠阙不多，士大夫自有调官之路，故请谒奔竞之风息。近世以来，堂除阙多，侵占注拟”，致使吏部无阙可注，“士人失职，廉耻道丧”。《宋会要辑稿》职官八之一三。

宋制规定：“自朝议大夫五品以下而受常调差遣者，皆归吏部。”《长编》卷三七○，元祐元年闰二月。吏部所注授的官阙称为“部阙”，主要由堂除之外的中下层官职组成。其中既有新及第进士等初次出官的，也有大量因各种原因罢任归部的已任常调官，还包括一些因犯罪受到各种处分而后叙复的官员。

宋朝官僚队伍中员多阙少的矛盾，给铨选部门带来了巨大压力。为此，朝廷制定了一系列有关中下级官员管理的繁复严密的制度和条规。其所贯彻的中心原则，即是严格遵守资序。常调官资格的积累，包括任官年限和所任差遣的实历，此外还有出身、举主、劳绩、过犯、年龄等因素。在员多阙少的压力下，为求公正起见，不得不以年资作为衡量评判的客观标准，以至当时有“吏部注拟，乃止循资格”《系年要录》卷九十二，绍兴五年八月癸丑。的说法。

仅凭资格选用官吏，弊端是显而易见的。它使官员无论贤愚，是否有才，都按同样的步骤升迁，严重扼杀了官员的积极性，养成了官僚们苟且职事、得过且过的恶习。宋朝循资之法远比唐朝繁密，其弊端也更大。宋真宗时，鲁宗道云：“今除一守令，虽资材低下，而考任应格，则左司无摈斥。故天下亲民者，黩货害政，十常二三。”《历代名臣奏议》卷一百三十二。其后孙洙极言资格之弊：“今贤材之伏于下者，资格阂之也；职业之废于官者，资格牵之也；士之寡廉鲜耻者，争于资格也；民之困于虐政暴吏者，资格之人众也。万事之所以玩弊，百吏之所以废弛，法制之所以颓烂决溃而不之救者，皆资格之失也。”［宋］吕祖谦《宋文鉴》卷一百三《论资格》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。

宋朝在大力加强朝廷对人事权的控制的同时，为弥补专重资历年限、轻视绩效能力的弊端，也保存了由中高级官员荐举中下级基层官员的制度，作为旨授、堂除和部注的补充。其中，奏辟主要指某些官府的长官自行物色人选，具名奏辟某人担任其下属某一差遣。荐举则以唯才是举为宗旨，推举有才干的人，以备朝廷奖拔任用，而不是针对某一具体阙位的。

北宋时期，辟举的运用范围有限，主要集中于财经、刑狱、沿边州军等方面。南宋初年，为了使领兵大将及诸路帅臣能随时选拔得力属员，抵抗金兵，朝廷放宽了沿边帅臣及各地监司、郡守奏辟官员的范围。但随着战争形势的缓和及南宋政权的稳固，朝廷又不失时机地将奏辟制度限制在一定范围之内，并且加强了对辟举的管理。

奏辟属官受到中央人事部门以及各种相关条法的严格制约。宋朝在辟举者和被举者的身份、资格，辟举的员额和程序，辟举官员的考察和监督等方面均有十分严格的规定。其目的都在于防止官员通过奏辟扩大私人势力，形成私人集团，危害中央权威。荐举的情况与之类似。

为了使荐举法既能为朝廷举荐有才之人、孤寒之士，又能防止官员结党营私、朋比为奸，宋朝统治者不断修改条法，使荐举条令日益繁密。就保荐的内容而言，可分为三个方面：一是荐举文武官员升改官资；二是荐举官员担任或升迁差遣；三是臣僚各举所知，以备朝廷选任时参考。同时，为了加强对荐举的管理，朝廷还实行了严格的保举连坐法。

以监司为例：荐举官员是宋朝监司职能的重要一项。两宋时期，皇帝不断以诏令的形式，令监司荐举部内政绩突出、才学优异或恪守职任的官员，以备朝廷擢用。

太平兴国六年（981年），宋太宗“令诸道转运使察访部内官吏，有履行著闻，政术尤最及文学茂异者，各举二人”《长编》卷二十二，太平兴国六年正月丁卯。。天禧四年（1020年），宋真宗下诏：“诸路转运使副、劝农使各举幕职州县官堪京官知县者二人。”《长编》卷九十六，天禧四年九月己酉。嘉祐四年（1059年），宋仁宗下诏令“诸路安抚、转运、提点刑狱，各于所部举见任文资行实敦朴而有政事之才，可备升擢者三人”《长编》卷一百八十九，嘉祐四年六月癸酉。。元符二年（1099年），宋哲宗“今监司举本路学行优异者各二人”《宋史》卷十八《哲宗纪二》。。崇宁元年（1102年），宋徽宗诏令监司、帅臣各举州县官有治绩最著者一人《宋史》卷十九《徽宗纪一》。。南宋绍兴二十六年（1156年）十月，宋高宗诏“四川监司、帅臣、制置、总领、茶马司，各举可守郡者”

《宋史》卷三十一《高宗纪八》。。乾道二年（1166年），宋孝宗“诏监司各举部内知县、县令二三人”《宋史》卷三十三《孝宗纪一》。。淳熙十年（1183年）六月，又“诏诸路监司、帅臣岁举廉吏”《宋史》卷三十五《孝宗纪三》。。绍熙三年（1192年）三月，宋光宗诏令“复监司列荐法”《宋史》卷三十六《光宗纪》。。嘉定六年（1215年）八月，宋宁宗“诏诸路监司、帅臣举所部官吏之才行卓绝、绩用章著者”《宋史》卷三十九《宁宗纪三》。。宝庆元年（1225年）八月，宋理宗诏监司、帅臣等“各举廉吏三人”《宋史》卷四十一《理宗纪一》。。咸淳七年（1271年）十二月，宋度宗下诏举廉能材堪县令者，“制帅、监司各举六人”《宋史》卷四十六《度宗纪》。。

宋朝监司荐举官员的对象主要是地方官，如知州、知军、知县、县令及监司属官等。南宋时也参与荐举军事将领人选。监司荐举官员的人选条件有四项：“一曰仁惠，二曰公直，三曰明敏，四曰廉谨。”《宋会要辑稿》选举三○之六。

为了保证监司能荐举出合格的官员，朝廷还制订了举官连坐法和奖赏法。从太平兴国六年（981年）起就规定：如果监司所举官犯赃，则要连坐。真宗尝谓宰相曰：“执法之吏，不可轻授。有不称职者，当责举主，以惩其滥。”《宋史》卷一百九十九《刑法志一》。真宗大中祥符二年（1009年），又制订监司举官奖赏法。其法规定：“诸路转运使副、提点刑狱所举官，如进改后五年无过，有劳干者，并举主持加酬奖。”《长编》卷七十一，大中祥符二年四月癸卯。仁宗朝，根据范仲淹的请求，又重申了监司举官连坐法。庆历四年（1044年）诏令：“诸路转运使副、提点刑狱察所部知州军、知县、县令有治状者以名闻，议旌擢之，或不如所举，令御史台劾奏，并坐上书不实之罪。”《长编》卷一百五十一，庆历四年七月丙戌。南宋绍兴四年（1134年）三月，高宗“诏诸路帅臣、监司、郡守，今后奏辟官属并令所举官录白、付身、印纸各委本州通判取真本覆实，结罪保明，缴连申奏”《宋会要辑稿》选举三一之四。。乾道元年（1165年）正月，宋孝宗也下诏强调：监司荐举官员，要与其他举主“连衔结罪保明”《宋会要辑稿》选举三四之五三。。景定四年（1264年），宋理宗诏令监司举官，“不如所举，行连坐法”《宋史》卷四十五《理宗纪五》。。

二、官员任用中的考试原则

宋朝统治者为了扩大政权的统治基础，除广开科举取士之门外，还通过恩荫、军功转补、吏职、流外补官等途径大批吸收官员。在重用进士及第人，鼓励士大夫中的才学之士加入官僚队伍的同时，也通过铨试和呈试的方式，限制未经科考的各种补官人担任实际职务，以提高他们的素质，保证官僚队伍的理政水平。

铨试和呈试的宗旨是“取能文晓法之人出仕”《宋会要辑稿》选举二六之二四。，为那些无出身或杂出身的官员补课。考试的对象主要是荫补入仕、杂流入仕、特奏名举人首次出官者及待注的幕职州县官。“近至于权贵，远至于寒畯”，都必须经过考试合格，才能录用，否则无法获得州县亲民差遣，不能进入官僚队伍高层。这种一切必须经过考试的任官原则，既有利于鼓励权贵子弟向学，也为科举出身的下层优秀分子提供了更多的仕进机会。

宋朝铨试的内容，依所试对象而定。已经任官或有进士出身者，须考律义、断案，以提高官员依法办事的能力，减少因不懂法度而产生的失误；恩荫等补官者，须兼试程文（如诗赋、经义和时政议论等）和刑法（律义、断案）。所谓“铨试之法，有诗赋、经义，以考其平昔之所习；有刑统大义，以验其律令之所长；而又立为时议一场，采取前史施行之迹，俾得详论而熟订之。因古之事，而可达于今日之用；揆今之宜，而不失于古之意”

《宋会要辑稿》选举二六之二五。，要求官员兼具儒家经典的修养和实际理政的能力。

宋朝铨试制度虽很严格，但在执行中仍存在不少弊端。比如：官僚权贵子弟，可以凭借父兄特权，取得免试出官的机会。铨试中的舞弊行为也日益严重。开禧二年（1206年），臣僚有言：“铨试之设，政欲取能文晓法之人出仕。近年以来，弊端百出。至有把头兜揽者，交结合干吏卒，计会题目，在外撰述。所谓试人，但块坐守待传入，誊写上卷。又有诡名入场者，谓如甲有官，却不就试，止将名字厚价卖与乙，代名入院，为人假手。或有官之人，公然受财代笔，甚者至于折换真卷，移易姓名。洎至揭榜，往往多是懵不晓事之人预选，是致真才硕能枉被黜落。”《宋会要辑稿》选举二六之二四、二五。

三、对人事任免的监察

宋朝的人事任免制度涉及官员的选任、升迁、罢免、起复录用、爵秩迁改、勋官加叙等各个方面。为了避免失误，宋朝通过封驳系统来监督人事任免中的各个环节。

宋朝包括宰执、将领在内的文武百官的任免、升降、换职、处罚和起复等，都要经过两道监察程序。

第一道是中书舍人（元丰改制前为知制诰）。中书舍人在草制时，如果认为有关任免“不可行即不书而执奏，谓之缴驳”。即封还除授不当的制诏，并加以驳论。所以南宋时有俗谚说：“不到中书不是官。”《朝野类要》卷四《文书·书黄》。此类事例很多。如仁宗皇祐年间，御史马遵、吕景初、吴中复等因弹劾宰相梁适被朝廷解除台职，知制诰蔡襄封还词头，不草制。此后，“每除授非当职，（蔡襄）辄封还之”《宋史》卷三百二十《蔡襄传》。。哲宗元祐五年（1090年），中书舍人王岩叟封还邓温伯为翰林学士承旨词头（《长编》卷四百三十九元祐五年三月乙卯）。南宋孝宗朝，中书舍人范成大不草张说除签书枢密院词头（《宋史》卷四百七十《张说传》）。