第一节改革用人制度，严格考选和管理

蒙古国以来迄元初，选官用人无章程。军阀世侯各自为政，任用私人，往往父死子承。贿赂公行，优无赏、劣无罚，用非其人的情况普遍存在。元世祖即位前后，延用文士，推行汉法。官僚士大夫普遍要求实行官员迁转铨调法，举行科举，使官员的选拔、任用、黜陟有章可循。刘秉忠上疏请改变“官无定次，清洁者无以迁，污滥者无以降”的情况，禁治“百官自行威福，进退生杀惟意之从”，认为“宜从旧制，修建三学，设教授，开选择才，以经义为上，词赋论策次之，兼科举之设，已奉合罕皇帝圣旨，因而言之，易行也。开设学校，宜择开国功臣子孙受教，选达才任用之”。《元史》卷一百五十七《刘秉忠传》。奉合罕皇帝圣旨开科举，指窝阔台汗对儒生的考试。畏吾儿族儒士廉希宪进言：“国家自开创以来，凡纳土及始命之臣，咸令世守，逮今垂六十年。故其子若孙，并奴视所部，而郡邑长吏，皆其皂隶僮使，此在古所无。宜从更张，俾考课黜陟。”《元朝名臣事略》卷七《平章廉文正王》。宋子贞上疏陈便宜十事：“官爵，人主之柄，当自朝廷出，一命以上，并付吏部，以为永制。……临民官皆相传以世，非法赋敛，困苦无告，亦宜迁转，以革其弊。又立国学，教胄子，敕州郡提学课试诸生，凡三年一辟贡举，中第者入仕，则人材辈出矣。”《元朝名臣事略》卷十《平章宋公》。蒙古族儒学生不忽木等也于至元十三年（1276年）上疏请兴办学校、培养人才：“臣等闻之，学记曰：‘君子如欲化民成俗，其必由乎学！’‘玉不琢不成器，人不学不知道。’故古之王者，建国君民，教学为先。……臣等向被圣恩，俾习儒学。钦惟圣意，岂不以诸色人仕宦者常多，蒙古人仕宦者尚少，而欲臣等晓识世务，以任陛下之使令乎？然以学制未定，朋从数少。譬犹责嘉禾于数苗，求良骥于数马，臣等恐其不易得也。为今之计，如欲人材众多，通习汉法，必如古昔遍立学校然后可。若曰未暇，宜且于大都弘阐国学。择蒙古人年十五以下、十岁以上质美者百人，百官子弟与凡民俊秀者百人，俾廪给各有定制。选德业充备足为师表者，充司业、博士、助教而教育之。……数年以后，上舍生学业有成就者，乃听学官保举，蒙古人若何品级，诸色人若何仕进。”《元史》卷一百三十《不忽木传》。

官员铨选迁转法实行后，贤愚、勤惰无别，一听岁月迁调，出类拔萃者坐淹岁月，很难脱颖而出。而铨选中舞弊之风仍然很严重。胡祗遹指出：“即今调选，立法似严，而实无定法。是以吏因缘而为奸，侥幸无资给者有时而得迁，循资历级以廉耻自律者龃龉而不得进。”考核官员的“引验有名无实”，铨选“循资格而无黜陟，东移之于西，南徙之于北，功过无别，贤不肖混淆”，“英伟之才老死下僚，庸庸之徒不失其资级”《紫山大全集》卷二十一《杂著·铨词》。也就不足为奇了。魏初认为迁转官员不能仅仅是“通算月日，抑其资品而已”，应严格“通考五事之殿最而升黜之”［元］魏初《论官吏考绩黜陟》，《元代奏议集录》（上）。。事实上，考绩流于虚文，“各官解由之内，无有不备五事者，皆是满替之后，巧装饰词，私家填写。上司更不推问，但辨凭无伪，俸月无差，便给半印，依本抄连。到选之日，真伪无别。实备五事而无力者，止于常调。虚称五事而有力者，则引例升等”《上奏一纲二十目·核实》，《元代奏议集录》（下）。。王恽批评“今州郡之官品流淆杂，既无选举甄别，止循常资，纷纷藉藉聚散于吏部，例得一官，鲜不因循苟且，以岁月养资考而已”《秋涧先生大全文集》卷三十五《上世祖皇帝论政事书》。，他主张由吏部统一制作州县官吏的《空行簿》，交给考查地方官的按察司官员，“所至州县，先暗行体察，然后遍见官吏，一一询考政绩。得其公廉勤干者，明注实状于簿；其衰老无能，显有不治之迹者，以朱书书之；其有中人之才，虽别无奇效，亦不至败阙者，以墨书书之；又有虽是常才，能专长一事，亦以朱书别之。还台，具奏以闻，然后付之吏部，使升黜补充之际，可以坐见群吏贤愚能否，不遗一人，则天下之才昭然可得矣”《秋涧先生大全文集》卷八十六《乌台笔补》“论置官吏空行簿”条。。程钜夫请置《考功历》，“照前朝体例，应诸道府、州、司、县，下至曹掾等，各给出身印纸历子一卷，书本人姓名出身于其前，俾各处长吏联衔结罪保明，书其历任月日、在任功过于后。秩满，有司详视而差其殿最，则人之贤否一览而知，考核得实，庶无侥幸”。同时置《贪赃籍》，“内外诸路官员有以贪赃罢者，置籍稽考，未许收用；其吏人犯赃者重置于法，永不叙用”。《雪楼集》卷十《奏议存稿·吏治五事》“置考功历”、“置贪赃籍”。

实行保举法，视被保人的表现赏罚举官。蒙古国以来，“府、州、司、县官例多阿权通贿，侥幸而得”《秋涧先生大全文集》卷九十《便民三十五事·选官·议保举》。，入仕者唯知奔走奉承，随时俯仰，不以政务为念。元世祖即位后，一些官僚士大夫主张让内外官入状保举官吏，并对其臧否负责。陈祐认为“人材治本，选举之方宜审”，选拔人才应贡举与科举并用，“内则将相、公卿、大夫各举所知，外则府尹、州牧岁贡有差，进贤良则受赏，进不肖则受罚”。［元］陈祐《三本书》，《元文类》卷十四。王恽也认为行品官保举法，“其法品量举主与所保者资历相应，果皆两可，复精加磨勘，无谬妄私意，然后许令入状，相大小之才，授繁简之任，限以岁月（原注：如唐制釐务出二百日者是也），课其殿最升黜。举主得人者受知贤之赏，不职者坐不当之罚”《秋涧先生大全文集》卷三十五《上世祖皇帝论政事书》。。被保人“任内污滥不职，保官亦行坐罪”《秋涧先生大全文集》卷九十《便民三十五事·选官·选参佐》。，这样举官就会认真举荐贤才，庶几克服行贿受贿、任用私人、因循苟且之弊。

提高官吏素质，用儒士充实吏职，通过考试选拔合格的吏员。早在蒙古国时期，耶律楚材就奏请用儒臣治国，并通过考试选拔有真才实学的儒士。参见《元史》卷一百四十六《耶律楚材传》。胡祗遹呼吁“精选县令”，他说当时的县令“大半不识文墨，不通案牍，署衔书名题日落笔，一出于文吏之手。事至物来，是非缓急，闭口不能裁断，袖手不能指画，颠倒错谬，莫知其非”，根本不称职。吏员也多是“不识字，不解书算，不通刑名案牍，止以勾当年深，县升之州，州升之府，府升之部，部升之台院都省，出职为品官当要职”。《紫山大全集》卷二十三《杂著·精选县令》、《杂著·试典史策问》。魏初认为“府州司吏习虽既熟，能卓然自立者有几？一旦处清要之地，掌进退与夺之权，所以哄招物议者多本于此”，故“各道按察司书吏不宜止于府州司吏内选取，宜兼用儒生之通达事物者”。［元］魏初《奏陈御史台事理》，《元代奏议集录》（上）。王恽主张经过考试录用吏员：“为今之计，莫若将合岁贡吏人以吏员法试之，中选者仍许上贡，补充随朝身役，外州府郡见役者从廉司以校法试验，庶几激之积渐肯学。”《秋涧先生大全文集》卷三十五《上世祖皇帝论政事书》。郑介夫说如今州县小吏、朝中之吏率皆游惰无知无耻之辈，而吏员之外选官用人别无他途，故主张“今后州县吏员，当尽取之儒学子弟”，认为“必儒吏兼通，而后可以莅政临民”。《上奏一纲二十目·任官》，见《元代奏议集录》（下）。文人士大夫们也呼吁改革军官世袭制，令军官子弟学习兵法武艺，设立武举，军官子弟考试合格才能承袭。有的主张根据各人武艺才能大小授予相应的军职，不应一律承袭原职。布衣子弟也可以参加武举，择优录用。参见马祖常《石田文集》卷七《建白十五事》；赵天麟《宣八令以达天下之恩威·试嗣将》，《元代奏议集录》（上）。

去冗官冗吏，以俸养廉。郝经请“罢冗官以宽民力”，“减吏员以哀良民”，认为“诸路及州县吏员不限数目，把持官府，结为党与，苦刻良民，纵横为害。合明降一诏旨，大小州县限员数，必令保举。尤污暴者，重罪而黜之”，冗官中又以乐人、打捕鹰房、诸色工匠官、诸路宣课、盐铁官、常平仓官等急需罢去。《郝文忠公陵川文集》卷三十二《便宜新政》。

布衣儒士赵天麟请削罢京师不急之司院，无用之局署，撤并行省、宣慰司、廉访司及路、府、州、县、仓库、局、监（手工业管理部门）、（税）务等衙门，精简各衙门冗官冗吏，认为“官不用多，而在乎得贤，政不在烦，而贵乎省事也”［元］赵天麟《论绝冗官三弊》，《元代奏议集录》（上）。。胡祗遹说：“职员太冗，俸给不足，员冗则论议纷纭而事不集，俸薄则生理不给而生贪污。以今观之，每一司分莫若减员之半而倍其俸。”《紫山大全集》卷二十三《杂著·民间疾苦状》。关于冗官冗员，参见《紫山大全集》卷二十一、二十二《杂著》“论除三冗”、“论沙汰”、“即今弊政”。程钜夫反映：“江南州县官吏自至元十七年以来并不曾支给俸钱，真是明白放令吃人肚皮，椎剥百姓。欲乞自今并与支给各官合得俸钱，其有贪赃者重罪不恕，人自无辞。”《雪楼集》卷十《奏议存稿·吏治五事·给江南官吏俸钱》。后来虽然有了俸禄，但“江南官吏多是北人，万里携家，钞虚俸薄”，中书省下令依腹里体例给职田，而行省只让拨荒闲田地作职田，结果能得到职田的官员只是少数，其他官员“不能自赡，故多贪残”。参见《雪楼集》卷十《奏议存稿·民间利病》。

程钜夫认为不必限于荒闲田，应依照腹里体例统一从各地官田中划拨职田。郑介夫说“近来贪官污吏习以成风”（《上奏一纲二十目·俸禄》，《元代奏议集录》（下）），与俸禄不均有很大关系。有的地方和部门既有俸钞又有职田，俸禄过厚；有的却既无俸钞又无职田，俸禄过薄，不足养廉。如随朝官没有职田，三品、四品官的俸禄反不如有职田的外任九品官。没有职田的外任官，六品以下反不如有职田的小吏，九品官一月之俸仅够数日之食。因而要责官之廉，就须均禄，国家统一调配俸钞、俸米、职田，既无此厚彼薄之怨，又无俸禄不足、忍受饥寒之忧，然后严格赃贪之法，才有望扭转赃贪之风。

赏罚分明、奖优黜劣，加大惩赃力度，是元代官僚知识分子主张加强官员管理制度的重要内容。胡祗遹认为“欲断贿赂，莫若赏廉罪贪”《紫山大全集》卷二十三《杂著·民间疾苦状》。。王恽以为“责廉能无如明黜陟”《秋涧先生大全文集》卷七十九《元贞守成事鉴·明赏罚》。，对赃贿不法的官员仍降级任用于边远地区的“降远格例”，王恽认为“非惩恶劝善之道”《秋涧先生大全文集》卷八十九《乌台笔补》“论州县官经断罚事状”条。，应依据罪过轻重，数年之内停职不用。赵天麟也说“计贿之多寡商决之，而复任之”，只能是使“彼习知被决而复获守职，则益无所顾矣”，因而“被笞杖复官者，例皆无耻之类”，对赃官应“停锢其身”。［元］赵天麟《杜利门策》，《元代奏议集录》（上）。郑介夫说国家对赃官的惩处，枉法的除名不用，不枉法的停职三年，对赃官并无威慑力，那些“不顾名节，纵意侵渔，大小民讼，商贾纳贿”的官吏，已经捞足了钱，成为巨室富翁，即便一次赃贿事发被定罪，除名停职也在所不惜，有的就干脆“挈家而去，不知所之”。他建议“今后无分内外大小官吏，但是赃状明白者，吏则刺面配役，官则免刺流徙，所有家财、田宅、奴婢，并令尽数没官，庶赃吏知惮而犯者鲜矣”。《上奏一纲二十目·刑赏》，《元代奏议集录》（下）。再就是元朝的滥赦问题，文人士大夫认为肆赦之频无异于“有罪不刑，有恶不除”（［元］赵天麟《请无肆赦》，《元代奏议集录》（上）），“徒以长奸贪，资盗贼”（《因地震论治道疏》，《元代奏议集录》（下）），因而反对滥赦。又近臣或佛门以做好事（做佛法）为名，屡屡奏请赦宥罪犯，儒士们对此十分反感，请朝廷“自今臣有犯法，止左右毋得祈请好事”《时政书》，《元代奏议集录》（下）。又据《元史》卷一百七十五《张珪传》，元世祖末年蘸祠佛事之目计一百零二项，成宗大德年间增至五百多项，“僧徒又复营干近侍，买作佛事，指以算卦，欺昧奏请”，可见怯薛近臣往往与僧徒勾结，以作佛事为名谋取私利。

第二节完善法制，加强监察制度

大蒙古国时期，按蒙古习惯法颁布的大扎撒很难适应统治新征服广大地区的需要，蒙古统治者在各族文士的建议下，随时制定新的法令，其中就包括预防和惩治官吏违法乱纪的条文。但直到元世祖时期，蒙古（元）国还没有一部较为详备的成文法。许多领域处于无法可守、无法可依的混乱状态，给行政管理、吏治带来很大不便，官吏因缘为奸现象比较普遍。至元时期，不少官僚士大夫主张制定成文法，完善法制。宋子贞上疏称：“律令，国之纪纲，今民所犯，各由所司轻重其罪，宜早刊定，明颁天下，使官知所守，民知所避。”《元朝名臣事略》卷十《平章宋公子贞》。王恽认为朝廷励精图治，最要紧的就是“定法制”：“自古图治之君，必立一定之法，君操于上，永作成宪，吏行于下，视为准式，民知其法，使之易避而难犯，若周之《三典》，汉之《九章》，一定不易，故刑罚省而治道成。今国家有天下六十余年，大小之法，尚远定议。内而宪台，天子之执法，外而廉访，州郡之刑司也。是有司理之官而阙所守之法。至平刑议狱，旋旋为理，不免有酌量准拟之差，彼此重轻之异。合无将奉敕删定到《律》《令》，颁为《至元新法》，使天下更始，永为成宪，岂不盛哉！若中间或有不通行者，取国朝《扎撒》，如金制别定《敕条》。如近年以来，审断一切奸盗，省部略有《条格》者，州县拟行，特为安便，此法令当亟定之明验也。如此则法无二门，轻重当罪，吏无以高下其手。天下幸甚。”《秋涧先生大全文集》卷九十《便民三十五事·立法·定法制》。

无法可依，官吏便可以随心所欲，高下其手。只有有法可依，且法令能适应时代变化，才能使官民知法守法，国家太平。和他同时期的胡祗遹也持同样的观点：“法者，人君之大权，天下之公器。法立则人君之权重，法不立则人君之权去矣。何以言之？国之立法曰杀人者当某刑，伤人及盗者当某刑，使为恶者畏法而不敢犯，犯之则必当以法，虽有奸臣老吏，不能高下其手。据罪举法，或失之轻，或失之重，则官吏抵罪。是以善人有法可倚，良吏有法可守，奸恶有法可恐可怖可杀。小大贵贱，惟法之是视而不敢干越。……法不立则权移于臣下，小则一县一邑，大则一州一郡，无法可守。选官择吏既不精粹，多非公清循廉之人，民有犯罪，漫无定法，或性情宽猛之偏，或好恶不公之弊，或惑于请谒，或徇于贿赂，或牵于亲戚故旧之情，或逼于权势，或为奸吏之执持恐逼舞智弄文，或为佞言之说诱欺诈。暧昧之间，固不胜其屈抑，公明之下，亦鲜有不失其平者也。今既无法，邑异政，县异法，州异文，郡异案，六曹异议，三省异论，冤枉之情无所控诉，生杀祸福一出于文深之吏，比获叩九重而申明，则枉死者已十九矣。民知畏吏而不知畏法，知有县邑而不知有朝廷，故曰法不立则权移于下吏，而人君之权去矣。”《紫山大全集》卷二十一《杂著·论治法》。