甲午战争前，清政府一直禁止私人创办新式企业。甲午战争中国惨败，引起了中国社会的巨大震动，一些有识之士认为，像日本那样发展民族私营企业才是强国的根本。同时，由于清政府与日本签订了丧权辱国的《马关条约》，允许外国在华设厂投资，因此也不便继续禁止民间设厂；再加上清政府此时财政极为困难，无力“官办”新式企业。在危机面前，清政府不得不公开改变以前禁止民间办新式企业的政策，颁布了“饬令招商，多设织布、纺绸等局，广为制造”的电旨。1895年8月，光绪皇帝颁布诏书，敕令官办企业“从速变计，招商承办”，更开启了清末官办企业私有化之端绪。这些措施使中国民族资本主义与之前相比，开始有了较快的发展，中国出现了一个民间兴办新式工业的小浪潮。

清政府此时虽然制定了种种政策、法规，成立了有关机构以奖励、发展私营工商业，使私人企业在这一阶段发展相对较快，但其内部实际上一直有一股强大的力量反对私营企业。因此，清廷这时的经济政策是对纺纱、碾米、造酒等等这类对于“国计”影响不大的行业放开民营，而对航运、电报、铁路这类对于“国计”有重大关系、原本“官督商办”企业则一直摇摆不定。因为官督商办是1872年李鸿章为了突破官无资金、不会经商，而有资金、有经商才干的商人没有合法办近代企业之权的困境，“遇到红灯绕道走”想出的一个变通办法。简单地说，就是由政府出面、商人出资办近代企业，“官为维持”、“商为承办”，即官府督办，商人自筹股资，并且具体经营。用今天人们熟悉的语言来说，就是“戴红帽子”。这种企业天生的一个缺陷就是产权不明。对这类企业，清政府内部一直就有两种不同观点：一种观点认为这是国有企业，官家自可任意处置，因为本来就是以政府之名而设，而且在经营过程中得到政府的多种优惠待遇，甚至享有某种垄断权。更重要的是，他们认为私人资本强大之后，将削弱统治者的统治力量。另一种观点则认为私人资本强大会使国家富强，朝廷统治基础更加巩固，而且这些企业是商家出资经营，理应为商家所有，国家不应收回；如果收回，应给商人合理的补偿价格。两种政治力量斗来斗去，一时这派占优势，一时那派占上风。直到甲午战后清廷同意发展私营企业，但对“官督商办”企业的“性质”仍无定论。结果必然是清政府在重大经济政策上大幅度摇摆，最终成为清王朝垮台的导火线！

两种力量的激烈较量与斗争，集中表现在“轮电之争”和“铁路之争”。

“轮电之争”

1872年创办的“官督商办”轮船招商局大获成功，在此鼓舞下，洋务派又兴办了一批官督商办企业，有些官办企业后来也改为官督商办。但清政府内反对官督商办的顽固派依然十分强大，一直想将这些企业完全收归国有。

“轮电之争”中的“轮”，是指“轮船招商局”。1877年，山西道御使董儁翰奏请“轮船招商局关系紧要，急需整顿”，提出要收归国有，由南北洋大臣统辖。招商局成立以来，参劾招商局的奏本便一直不断，此奏一出，更得到许多官员响应，纷纷要求收归官办，起码要加强政府的监督控制。面对汹汹群情，李鸿章立即坚决反驳，他提出办招商局是“此举为收回中国利权”，“商局关系国课最重”，如果任意干扰，“殊于中国商务大局有碍”。在首先强调了招商局对于国家富强的意义之后，他接着辩解说，招商局全是商股，创办时就奏明“盈亏全归商认，与官无涉。诚以商务由商任之，不能由官任之也。轮船商务，牵涉洋务，更不便由官任之也”。由于李鸿章的坚决反对，此次收归国有之议不了了之。