官办电报局经营未久，便面临经费严重紧张的问题。在李鸿章的支持、筹划下，电报总局于1882年春改为官督商办。改制后的电报总局，完全是商股商办。

或许因为轮船招商局创办在先，容易成为众矢之的，而稍后成立的电报总局命运则相对平稳，在1902年前未遇将其“收归国有”之议。

1902年秋，李鸿章病逝未及一年，新任直隶总督、北洋大臣袁世凯开始设法要将轮船招商局和电报总局收归国有。袁以强硬著称，主张“强政府”，由政府兴办新式企业，所以想把“北洋”的官督商办企业都收归国有，增强政府，同时也增强自己的实力。此时，轮船招商局、电报总局的经营者盛宣怀的父亲病故，袁世凯乘盛丁忧守制之机，夺去了盛宣怀的“督办”之职。

刚开始，清中央政府想派人将轮、电二局收归“央企”，以利中央财政，对此盛宣怀坚决反对，错误地想争取“实力派”袁世凯的支持。袁世凯当然也反对将此二局收归中央，但他的真实想法是一定要将其收归“北洋”，即使其成为“地方国企”。

盛宣怀是个异常复杂的人。他是李鸿章的心腹幕僚，精明超常，本身即是官员，对官、商两界都非常熟悉，深谙为官之道与经商门路。李鸿章乃至后来张之洞创办企业，都对他十分倚重。他于1885年开始担任招商局督办，与前任相比，他主政时的“官督”大为加强，官的色彩较浓；但与那些要完全官办的人相比，他又是“商”的代表，坚决反对“官办”。这种亦官亦商的两面性，在他的官、商生涯中表现得非常明显。早在1894年2月初，他奉李鸿章之命接办官督商办的上海机器织布局时，就担心企业办好后为官收回，向李建议道：“股商远虑他日办好，恐为官夺，拟改为总厂，亦照公共章程，请署厂名，一律商办。”以前的企业都是“局”，“局”乃官方机构名称，“厂”则是企业名称。由“局”改“厂”，一字之易，却是大有讲究。李鸿章同意盛的方案，将其改为“华盛机器纺织总厂”。1901年，由于棉花价格猛涨，工厂亏本，盛宣怀串通两江总督刘坤一上奏称，由于亏损严重，“自应准其另招新商顶替，改换厂名，再接再厉”。经清政府批准后，盛宣怀以原价买下自己股权占优、一手经营的企业，改名为“集成纺织公司”。上海机器织布局华盛机器纺织总厂集成纺织公司，此厂终于从产权不明的“官督商办”，经过逐步改制变成了产权明晰的盛氏“私产”。对他的这种改制是“合法”还是“非法”，是否“化公为私”或曰“侵吞国有资产”，一直争议不断。而吊诡的是，这两种观点确实各有道理，正说明了在社会转型期造成的“制度灰色地带”，很难以简单的非黑即白来作判断。今天许多“戴红帽子”的企业其实也是如此改制，盛氏百余年前的手法今日依然适用，历史何其相似乃尔！

由于早就担心这些“官督商办”企业可能被收归国有，盛宣怀在经营轮、电两局时就多次想方设法将盈利及各项收入转为商股，以便万一将来政府按票面价值将轮、电二局购归国有时，包括他在内的股东利益不至于损失太大。

然而，此时“商人思维”的盛宣怀面对的是“强政府思维”的袁世凯，袁根本无意按股票票面价值将官督商办企业收归国有。1903年1月中旬，袁世凯被清廷任命为电务大臣，接收电报局。袁世凯以政府资金紧张、无法全付商股为由，表示商人仍可“附股一半”，而另一半商股则以大幅度杀价“购回”。此法一出，商情哗然，却毫无办法。此时清政府因要支付巨额“庚子赔款”，甚至连超低价的“价购”都付不起，在降旨袁世凯接收时宣布：“该局改官办之后，其原有商股不愿领回者，均准照旧合股”，对于这种完全的“商股官办”，朝廷还说是在维护既有体制中“寓体恤商情之意”。无论盛宣怀及众商人多么不满，想出种种办法，都无法改变电报局被收归官办的命运。袁世凯的基本思路是：取之于商，用之于官。